中国食品安全追溯现状、困境及展望

　　一、发达国家食品追溯制度

　　发达国家食品质量控制和溯源制度起步相对较早，法律法规、标准相对都比较完善，追溯体系建设也积累了大量宝贵的经验，不管是供应链追溯还是企业内部追溯都有很多值得借鉴的地方。

　　(一)美国

　　美国通过建立严格的立法机制立足于国家安全的高度以保障食品安全管理和食品市场监管。2002年，美国颁布《生物恐怖主义行动法案》以保证针对食品的恐怖行径和食源性疾病暴发时可追溯至源头，美国食品药品管理局( FDA)基于此法案要求食品生产者、加工者、分包商、零售商、进口商需要保持(纸的或电子的)记录，用于追踪和识别食品流通全过程的信息。

　　美国政府基于数年的食品安全管理与溯源经验，制定了食品安全法律及产业标准，诸如《联邦肉检验法》、《蛋制品检验法》、《食品质量保护法》、《联邦食品、药品和化妆品法》、《禽肉制品检验法》、《公共健康服务法》，其中《建立与保持记录管理条例草案》要求制造、加工、包装、运输、分销、接收、保存或进口食品的国内人员及某些制造、加工、包装或保存用于在美国消费的人类或动物食品的国外企业需要建立和存储食品在供应链中的相关记录，《食品安全跟踪条例》要求所有涉及食品运输、配送和进口的企业必须建立和保全有关食品流通的全过程记录。

　　美国溯源信息管理源自家畜追溯体系。2003年，美国农业部建立家畜追溯系统，要求生产加工者和零售者做好家畜溯源信息的记录，将家畜的出生、养殖、屠宰以及加工信息传递给消费者。FDA于2004年又颁发了《联邦安全和农业投资法案》。并结合食品安全管理经验修改完善了《2009年食品安全加强法案》，新修改的《食品安全加强法案》授予FDA强制召回权。美国2011年发布了《食品安全现代化法案》，规定政府要加强监管食品生产设备，FDA拥有执行强制召回的权力，同时加强对进口食品的监管，且食品行业应该承担更多的食品安全方面的责任，同时在食品安全管理方面以预防为主。在此法律框架下FDA针对食品追溯规定种植和食品生产企业在生产、加工和销售各环节必须建立食品安全可追溯制度。美国政府通过立法机制对食品安全实行强制性管理，要求食品供应链中的各个环节建立切实的可追溯制度，将食品安全提高到国家安全战略高度,推行从农场到餐桌的风险管理。

　　美国食品可追溯制度涵盖生产环节、包装加工环节和运输销售环节，贯穿整个食品供应链，可追溯至各个环节。美国的食品安全管理体系，以危害风险分析为基础，以控制农产品生产经营主体为主要目标，以实施HACCP质量体系认证为主要手段，建立从食品生产、加工到销售环节的全程质量控制体系。

　　美国食品可追溯制度实行强制管理，其主要内容包括：立法允许FDA发布与食品相关的安全生产规定;所有食品生产者和供应者必须遵循FDA的相关规定进行生产,进口食品需在美国食品药品管理局或美国农业部登记，经检验合格的方可流入;食品种植和生产企业在种植环节需按照农业操作规范(GAP)管理体系，美国严格要求和监管种植生产以及农药残留,在加工环节需按照生产操作规范(GMP)管理体系,以及危害分析及关键点控制( HACCP)食品安全认证体系，建立食品安全控制体系与可追溯制度，确保产品生产的每个环节必须是可控、安全和可追溯的，所生产或者出售的食品按照标签基本要求规范进行统一标识，运输、销售过程也实行了食品供应可追溯制度和HACCP认证制度。

　　美国的食品安全监管机构由美国农业部及FDA和美国国家环境保护署组成。农业部主要负责肉类和家禽食品安全和相关安全法规，FDA负责畜禽产品之外的食品安全，国家环境保护署负责管理饮用水的安全、农药和添加剂的使用等。

　　(二)欧盟

　　欧盟在立法建设中充分考虑农产品质量安全问题，并通过食品安全可追溯促进食品安全监管。欧盟的农产品安全可追溯制度是从1997年应对疯牛病开始，进而逐渐完善，并在2000年发布的《食品安全白皮书》中将食品安全作为欧盟食品法的主要考量标准，该标准首次引进HACCP体系并提出食品及其成分应可追溯，并第一次将食品全程监管体系上升为卫生政策，直接促进了欧盟全新食品安全架构的产生。同年欧盟发布178/2002号法令，要求自2004年起，在欧盟范围内销售的所有食品及其成分必须可进行跟踪与追溯，否则禁止流通销售。次年7月欧盟规定对转基因食品需进行跟踪与标识,要求提供转基因食品与制品上市销售各环节的细节。2002年，欧盟颁布《食品安全法规》( EC) 178 /2002，要求自2005年起，禁止不具备可追溯性的食品在欧盟销售，并相应制订了鱼类、蛋类和禽类、水果和蔬菜以及转基因产品等的追溯法规。在2004年发布的852/2004号令中,欧盟针对饲养动物或生产以动物为原料的初级产品需提供详细的留存信息。

　　目前欧盟通过在全球供应链中的零售业和物流业已得到广泛应用的全球统一标识系统( ENAUCC系统)进行食品安全可追溯性的标识。该系统由编码体系、数据载体和数据交换环节构成。其中，EANUCC编码是用于在生产、加工、销售环节共享信息的标签制度，编码于产品流通源头产生，并贯穿产品全生命周期流程，包括贸易项目、物流单元、资产、位置、服务关系等标识代码;数据载体包括条码和无线射频标识;EANUCC系统的数据交换基于流通领域电子数据交换规范(EANCOM)，用以在食品供应链上的各个环节中共享相关信息。ENAUC系统可有效克服不兼容性所造成的资源的浪费,有效降低系统运维成本,实现信息流和实物流快速、准确地无缝链接。

　　欧盟的食品安全可追溯制度的追溯主体涵盖食品、饲料、供食品制造用的家畜,以及与食品、饲料制造相关的物品，要求确保主体在其生产、加工、销售的各个环节可进行追踪和监管。其中，生产作为食品供应链条中首要阶段，要求生产者严格按照相应的操作管理规程进行生产，以确保监管部门能够随时获取详细的留存信息。欧盟的食品安全可追溯制度规定在加工环节，加工者需严格按照操作管理规程工作,并将为加工产品统一编号同时录入追溯系统以便追溯。并规定食品进入市场进行销售时,产品标签需包含食品供应链各个环节的相关信息直至出售后两个月，以便追溯生产、加工、流通、销售等各环节信息,便于控制问题食品的扩散和进行责任追究。

　　二、中国食品安全溯源历史及现状

　　(一)中国食品安全溯源体系发展历史

　　中国的食品安全追溯自古便有，古代王侯将相严格追溯所用食品的来源以及食品检验信息，《起居注》会详尽记录食品来源、制作过程。但由于应用局限性，食品安全追溯并未得到广泛的民间应用。

　　当代食品安全追溯法律制度始于1995年施行的《食品卫生法》，规定了包装食品必须在包装标识相关信息。直至2001年，中国开始着手建立关于食品质量安全追溯体系。同年7月，上海市发布了《上海市食用农产品安全监管暂行办法》，该条例提出应当在食品流通环节构建可追溯体制。

　　2002年北京市也发布了食品安全信息可追踪机制，规定食品经营者需要详细记录所买入和出售的食品信息，供应企业需建立销售档案，以及时召回问题食品。此后，各省市和地区陆续开始着手构建食品质量安全追溯体系。

　　2003年通过的《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》，要求经检验合格的食品必须加贴食品质量安全市场准入标志才能在市场上销售。2004年上海发布了“上海食用农夫产品质量安全信息平台”，对农夫产品的生产过程采取监控、网络查询和条码识别的管理制度。同年中国物品编码中心颁布了《中国牛肉制品跟踪与追溯指南》。2005年中国国家质检总局颁布了《出境水产品溯源规程》，规定必须标识出口水产品及原料。同年，北京顺义区启动蔬菜分级包装盒质量可溯源制，山东发布了不合格食品退市制度、食品市场准入制度和食品安全事故可追溯制度福建启用了肉品质量查询系统，天津实行了无公害蔬菜可溯源制。2007年中国标准化研究院为促进我国农产品溯源信息平台建设和农产品溯源标准的制定，启动了《农产品质量快速溯源系统设计与运行规范研究及技术实现》研究，旨在构建通用的农产品质量安全溯源系统。同年国家编码中心关于EANUCC编码体系在蔬菜安全溯源系统中的应用并在在山东省示范实施，藉此推出了《饲料和食品链的可追溯性体系设计与实施指南》。2007年北京奥运会期间，北京启动首都奥运食品安全溯源系统，实施贯穿全供应链的食品全程跟踪。2008年成都采用物联网技术构建生猪肉产品质量安全可追溯信息系统。2009年的《食品安全法》中规定了食品生产商必须建立食品进货销售档案，进一步明确了食品生产商的追溯义务。2010年成都市开展了“中药溯源系统研究与应用”的研究，并与次年开发了全国首个中药溯源系统。

　　截至新《食品安全法》颁布之前，我国关于建设食品安全追溯制度方面积累了诸多经验。2011年国家发展和改革委员会、工业和信息化部联合发布《食品工业"十二五"发展规划》，该规划提出在"十二五"阶段将推进建设食品安全可追溯体系，促进物联网技术的示范应用，进一步加强食品生产企业的信息化服务体系，规定乳粉、肉类、蔬菜、酒类、保健品等门类将首先推进电子追溯。2012年，国务院关于加强食品安全工作的决定(国发〔2012〕20号)明确提出建立食品追溯系统。2013年，国务院办公厅发布的《2013年食品安全重点工作安排》要求重点加快婴幼儿配方乳粉和原料乳粉、肉类等电子追溯系统建设。2014年国务院发布《国务院关于加强食品安全工作的决定》，提出食品安全全程追溯的进一步建设要求，以及进一步完善农产品质量安全追溯体系，进而促进食品安全电子追溯系统建设，以期建立统一的追溯手段和技术平台。2015年4月24日，由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议讨论通过的新《食品安全法》，第四十二条明确规定要建立食品安全全程追溯制度。到此，国家立法层面上的食品安全追溯法律制度终于成形。

　　我国食品安全追溯系统研究始于2002年农业部颁布《动物免疫标识管理办法》规定对家畜需使用免疫耳标，推行免疫档案管理制度，到目前仍处于推广深化阶段。2003年，中国物品编码中心自发布《我国农产品质量快速溯源过程中电子标签应用指南》、《水果、蔬菜跟踪与追溯指南》和《牛肉产品跟踪与追溯指南》、《牛肉质量跟踪与溯源系统实用方案》等规范和应用指南。同年，国家质检总局推行“中国条码推进工程”，对蔬菜、牛肉产品进行编码和标识工作。2004年，国家质检总局为加强食品溯源管理以完善危害应急预案，发布了《食品安全管理体系要求》与《食品安全管理体系审核指南》。农业部启动了“城市农产品质量安全监管系统试点工作”，重点开展农产品质量安全追溯体系建设。国家食品药品监督管理局等8部门也选择肉类行业作为食品安全信用体系建设试点行业，着手建立肉类食品追溯体制和系统建设。2005年，国家质检总局发布了《出境水产品溯源规程》参照欧盟实行的水产品贸易可追溯制度。2006年，商务部发布的《酒类流通管理办法》规定了酒类商品溯源体系，农业部建立动物防疫可追溯体系以及乳制品质量安全追溯体系。2008年，北京奥运会期间采用RFID和GPS技术建立奥运食品可追溯系统。2009年，国家为构建各类食品可追溯系统，明确食品追溯的基本原则和基本要求、追溯流程和追溯管理规则发布了《食品可追溯性通用规范》同时为了完善食品追溯体系，统一食品追溯的信息编码、数据结构和载体标识，发布了《食品追溯信息编码与标识规范》。2010年商务部发布《全国肉类蔬菜流通追溯体系建设规范》规定了肉类蔬菜在流通环节的可追溯体系。之后，商务部、财政部持续促进大中城市肉类蔬菜流通追溯体系建设。2012年，国家药监局组织起草了《保健食品质量安全追溯体系建设实施方案》，提出建立国家、省、市、县四级保健食品质量安全电子追溯系统。2013年，工信部下发《食品质量安全信息追溯体系建设试点工作实施方案》，着手建立婴幼儿配方乳粉和白酒行业的食品追溯试点。2014年国家质检总局修订发布《商品条码128条码》(GB/T 15425-2014)。2015年起，将质量追溯体系逐步拓展到所有消费品行业和企业。

　　(二)溯源体系现状

　　当前我国主要参与食品质量安全追溯体系建设的部门有国家食品药品监督管理局、农业部、工信部、商务部和国家质量监督检验检疫总局等部门。我国幅员辽阔，各地域经济和发展水平及消费者对可追溯性产品的支持程度差异明显，因此在推行食品安全追溯体系进程中不能同步推进。

　　各参与食品质量安全追溯体系建设的部门都已建立了各自具有代表性的食品追溯体系，不同地区政府也已建立的有地域特色的食品追溯平台，但大都需要进一步整合与完善，而且相当一部分区域内仅有少数大型食品企业自己构建内部食品追溯系统。全国开展的食品可追溯系统已覆盖大部分行业，可追溯系统的试点在乳品、水果、蔬菜、畜禽产品和水产品等多个产业展开，而且着重建设了肉菜、婴幼儿奶粉和白酒的可追溯系统。具体情况分述如下：

　　(1)国家层面食品安全可追溯体系建设现状

　　在食品安全可追溯体系的构建和实施进程中，国家和各大部委相继出台了食品安全立法体系，如《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国标准化法》等，同时制定相关标准，建立面向不同行业的溯源系统并在各地试点实施。中国物品编码中心在全国建立涵盖肉蔬水果、加工食品、水产品及地方特色食品等多个领域产品的质量安全追溯应用示范基地以推进“中国条码推进工程”，如在山东试点的“蔬菜质量安全可溯源系统”，陕西试点的“牛肉质量与跟踪系统”，上海试点的“上海超市农产品查询系统”等。

　　农业部自2004年实施“城市农产品质量安全监管系统试点工作”，开展了农产品质量安全追溯体系试点建设，试点探索建立种植业、农垦、动物标识及疫病、水产品四个专业追溯体系。国家食品药品监督管理局自2004年起联合八个部门以肉类作为食品安全信用体系建设试点行业，建设肉类食品追溯制度和系统。，农业部自2006年起在四川、重庆、北京和上海四省市进行试点标识溯源工作。之后又在全国八个省市开展种植业产品质量可追溯制度建设试点，建立“农业部种植业产品质量追溯系统”。2008年以来，农业部建立农垦系统质量安全可追溯系统，涵盖米面、水果、茶叶、畜肉、禽肉、蛋类、水产品等七类农产品，建立“农垦农产品质量追溯展示平台”。此后又建立了“动物标识及疫病可追溯体系”和“水产品质量安全追溯网”。商务部、财政部自2010年以来至2014年底，在58个城市开展肉菜流通追溯体系建设试点开展肉类蔬菜流通追溯体系建设，建成以中央、省、市三级平台为主体、全国互连互通、协调运作的追溯管理网络，将来会逐步扩大到中药材、酒类、奶制品、水果以及水产品等品种。

　　(2)企业层面食品安全可追溯体系建设现状

　　目前，诸多的食品企业和第三方追溯平台选择成为食品安全追溯试点的一员，企业多采用纸质条码和二维码标识技术，以“一企一号，一物一码”的产品数字化技术为核心，结合物联网及云计算技术，辅助政府和食品监管部门建立针对各企业的内外部追溯监管平台，帮助政府有效监管所属企业产品在全生命周期的详细信息，方便进行质量管控、产品召回、过程追溯、责任核定等监管需求，同时可为食品企业提供原料追溯、产品防伪、物流监管、经销商管理、个性化网建设等企业产品信息化建设服务。部分企业平台，如奶粉行业的飞鹤乳业婴儿配方奶粉全产业链追溯系统、合生元产品追溯系统、多美滋透明追溯系统。另外还有一些第三方追溯平台，如农产品质量安全社会化追溯平台、食品追溯平台、乳品质量安全追溯平台等。

　　(3)地方政府层面食品安全可追溯体系建设现状

　　北京市在食品安全可追溯体系建设方面具有明显优势。2002年，北京市政府实施农产品信息追溯制度，规定必须建立农产品档案记录其产地、日期和批次以及购进和销售环节信息。2004年，北京市农业局推行“进京蔬菜产品质量追溯制度试点项目”，规定向北京批发市场供货的蔬菜试点基地需使用统一的包装和产品标签信息码，并与次年推广至自产蔬菜产品质量追溯试点。北京奥运会期间构建了奥运食品安全监控和追溯系统，全程监控奥运食品从产地到消费地的详细信息。2013年，北京市又在平谷，建成首个国家级出口农产品(大桃)可追溯系统。目前，北京市实行的农产食品质量安全管理面向蔬菜、水果、畜禽和水产等多个领域且涵盖生产、包装、加工及零售等各个环节。其他各省市也逐步建立起升级农产品追溯平台，针对当地主要农产品开展质量安全追溯体系建设。

　　三、中国食品安全溯源困境

　　基于十余年的食品安全追溯体系建设经验，中国食品质量安全可追溯体系建设在制度、标准和试点示范方面取得了一定的成果，但同时也显现出诸多困境，成为制约我国食品安全可追溯体系继续健全发展的瓶颈。中国食品安全溯源困境主要体现在现有食品溯源系统标准不统一、立法缺少强制实施、不同参与主体间追溯体系兼容性、追溯技术有待完善、溯源信息内容不规范且完整性不足，造成溯源信息不能资源共享和交换等问题，详述如下：

　　(1)现有食品溯源系统标准不统一不兼容。

　　中国不同层面的食品溯源系统参与主体出台了不同的标准，诸如农业部、国家质检总局、中国物品编码中心等国家层面及各地方政府层面相继出台了一系列规定、指南、要求等标准，但是部门之间不同层级之间缺乏有效的沟通协调，导致不同的标准之间存在重合及不统一等，且各地方政府出台的标准大多带有地域特色同时标准质量千差万别。现存的标准尚缺乏关于食品安全溯源系统设计、管理和服务模式的标准，阻碍了追溯系统的普及及推广，且由于标准不统一很难与国际标准接轨，在一定程度上影响了我国食品出口。

　　(2)不同参与主体间追溯体系兼容性问题。

　　在企业层面，我国目前食品安全溯源系统多是基于单个企业实际需求定制开发的内部溯源系统，满足本企业溯源需求尚可，但较难与其他部门共享溯源信息。在国家及地方政府层面，我国目前参与食品质量可追溯体系建设工作的主体众多，导致在推行食品安全溯源体系时，由于多个部门通过不同渠道在不同区域推行不同系统，追溯信息得不到有效共享，形成追溯区域壁垒，并形成信息孤岛。目前大多数企业、地方自建的食品溯源平台，并未和相关监管部门打通。

　　(3)立法支持缺少强制实施。

　　目前，我国已经建立了食品安全制度的基本框架，而且国家和地方政府发布的一系列食品安全相关法规要求很多都涉及溯源制度。如2015年4月24日通过的新《食品安全法》，第四十二条明确规定要建立食品安全全程追溯制度。但迄今为止依然没有一个相对独立的食品安全法律体系，导致对食品安全违法犯罪的判定缺乏依据，惩罚力度不够，威慑力不足。

　　(4)追溯技术及体系尚待完善。

　　现阶段，我国诸多可追溯技术体系和支撑手段日益成熟，如EAN-UCC系统、条码及二维码识别技术、RFID射频技术、GPS技术等。但很多技术由于推行成本昂贵，大多只能由政府推动试点使用，进一步推广应用难度较大。因此现有的追溯技术及体系亟需低成本的方案。

　　(5)溯源信息内容不规范且完整性不足。

　　目前，现有的系统溯源信息内容不统一，有简有繁，没有相关录入采集规范。且溯源链条较短，没有实现上下游企业或部门之间的溯源信息的传递。因此，食品生产企业的多元化给食品质量溯源系统的研发和推广带来困难，而且凭借市场主体自觉自律的可追溯数据采集、跟踪，其质量和完整性难以保证。同时，目前市场追溯码造假泛滥，编码成了某些企业的牟利工具，大大损害了消费者对食品安全的信心。

　　(6)生产者环节参与度不高。

　　生产者作为溯源环节上最终要的一环，在追溯体系中却经常缺位。食品安全追溯体系要保证食品安全质量，必须建立生产到消费的全称追溯链条。但目前的困境是，作为食品生产者的农户、小作坊，参与食品安全追溯体系的意愿不高，种养殖散户使用溯源平台的积极性也不高。而关键农产品追溯要把每个环节纳入溯源，在一定程度上增加了生产者的工艺复杂性和成本，但却未能获取到更多的收益，这些因素都在某种程度上阻碍了生产者参与追溯体系的积极性。

　　四、结语

　　本章介绍了欧盟和美国在食品安全溯源建设方面的经验，以期对我国的食品追溯制度建设有所借鉴意义和参考价值。然后，着重从法律法规、体系标准和追溯系统技术与建设方面介绍了中国食品安全溯源发展历史，以及我国食品安全追溯体系在国家、地方政府和各个企业等不用层面的发展现状。最后基于国外在食品安全溯源建设方面的经验和我国食品安全溯源体系建设的历史现状，阐述了中国食品安全溯源所面临的诸多困境。

　　目前，我国政府层面和各地方政府层面都在积极建立和实施食品安全追溯制度，涉及的食品涵盖了肉蔬、水果、乳制品、水产及地方特色产品等多个行业，并取得了一定的进展。但如何建立符合我国国情的、有效的食品可追溯制度，如何从速提高食品产业的溯源管理能力,仍是政府监管部门和食品行业所必须要完善的问题。

　　笔者针对这些问题提出以下建议，供相关部门参考：

　　(1)从立法上加强对追溯体系建设的政策支持和强制力。

　　新修订的《食品安全法》明确规定，国家建立食品安全全程追溯制度。2015年6月11日的全国加强食品安全工作电视电话会议上，国务院总理李克强、副总理张高丽、汪洋都分别对食品安全作重要批示，其中提到要加大信息公开力度，建立食品质量追溯体系，成功实施食品安全追溯的重要保障就是有法可依。因此各部位及各地方政府企业应尽快按照国家立法的规定，明确追溯对象、追溯信息、追溯环节、追溯主体、法律责任等相关内容，将食品质量安全可追溯的要求落到实处。同时，增加强制性条款，执行立法的强制力，加大对提供违法行为的惩处力度，保障追溯信息的准确性和可靠性。

　　(2)协调各参与主体功能，明确各部门责任。

　　食品可追溯体系涉及生产、流通、消费、监管等方面，只有各方面协调合作，才可实现贯穿食品全生命周期的追溯与监管。因此，每个环节的责任人需加强对可追溯体系的认知程度，积极参与并落实各自环节的可追溯工作，以进一步整合资源，建立全国统一的食品质量安全追溯体系。通过建立国家、省、市、县、企业(包括生产加工企业、销售企业)、消费者多级共享互联互通的可追溯平台，借助追溯载体通过可追溯网络进行实时追踪和监管，以保证食品安全。

　　(3)完善追溯平台的技术支持与配套设施。

　　首先需要建立与国外接轨的全国统一食品安全标识系统，如全球统一标识系统和通用商业语言;其次应完善和统一食品包装、标签等追溯信息载体，如二维码，RFID标签等。此外可推广普及多样性食品可追溯终端，以满足不同应用场景下的应用需求，提高操作效率和准确率，体现可追溯系统的完整性和可行性。