工业转型升级规划解读之二十八

　　“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。工业是我国国民经济的主导力量，是转变经济发展方式的主战场，我国已进入到必须以转型升级促进工业又好又快发展的新阶段。财税、金融政策作为国家进行宏观经济调控的重要工具和手段，决定了它是推动工业转型升级的基本支撑和重要保障。《工业转型升级规划（2011-2015年）》（国发〔2011〕47号,以下简称《规划》）提出了加大财税支持力度、加强和改进金融服务等内容，为实现规划目标及任务提供有力保障。

　　一、背景和意义

　　行业经济政策是工业平稳运行和产业结构调整的支撑保障，是宏观调控和工业行业管理的重要环节，也是产业政策重要的实施手段。《规划》将财税、金融等行业经济政策作为重要保障措施，这就要求我们要高度重视和充分认识行业经济政策及该项工作在行业发展中的地位和作用。

　　一是行业经济政策是工业行业管理的重要环节，是政府职能转变的必然要求。市场经济是最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段。要把财政、税收、金融、价格等经济杠杆作为主要的、常态性的调节手段，协调各市场主体的经济活动和经济关系，体现行业管理目标。各级工业和信息化主管部门要将行业经济政策作为“管政策”的重要方面，将协调落实好行业经济政策与转变政府职能有机结合起来，切实履行行业管理职责，将政府职能转变和管理创新落到实处。

　　二是当前我国工业发展的内生性动力还不强，产能过剩、集中度低等深层次矛盾尚未得到根本解决。推动企业兼并重组，加快淘汰落后产能，建立落后产能的市场退出机制，需要在考虑产业发展需求和技术经济特点的同时，更多依靠经济手段，实现产业政策与财政、税收、金融等行业经济政策的有机结合，主要用市场的办法解决产业发展中的深层次问题。我们要高度重视、充分发挥行业经济政策在转变工业发展方式方面的作用，大力支持技术改造、自主创新和节能减排，加快培育发展战略性新兴产业，进一步改善中小企业发展环境，为工业转型升级提供坚定支撑和保障。

　　二、政策内涵

　　《规划》从设立工业转型升级资金、完善进出口税收政策、扶持中小企业发展等多个方面阐述了支撑保障工业转型升级的财税、金融等经济政策，具有丰富的内涵，这些政策的协调落实将对保持工业经济平稳较快发展、成功实现《规划》目标发挥重要作用。

　　一是整合建立工业转型升级资金。我国工业转型升级任务重，难度大，需要财政资金引导市场主体积极参与。目前工业和信息化部管理及参与管理资金中已有相当数量可用于支持工业转型升级，但各项资金管理分散，没有统筹考虑转型升级的总体需要，未能形成有效支持合力。因此，规划提出对上述资金统筹管理，统一服务于工业转型升级，加强对重点行业转型升级示范工程、新型工业化产业示范基地建设、工业基础能力提升、服务型制造等方面的引导和支持。同时，工业转型升级资金的设立与使用过程还会加强与地方的联动，充分考虑地方现有资金的支持方向和投入状况，做到中央与地方上下联动，有分有合，重点领域中央和地方联合重点支持，非重点领域主要由地方安排资金支持，最大限度的发挥资金使用效益。

　　二是完善进出口税收政策。扩大先进技术装备和关键零部件进口。根据《关于调整重大技术装备进口税收政策的通知》（财关税〔2009〕55号）精神，我们积极协调落实重大技术装备进口税收政策，努力扩大政策的覆盖面，增强政策对重大装备自主化的引导性，我们牵头印发了《关于落实重大技术装备进口税收政策受理程序的通知》（工信部联财〔2009〕463号），建立了部门间联席审核机制和第三方专家审核制度，会同相关部门完成申报企业审核工作并报财政部批复。2010年共有186家装备企业享受重大技术装备进口税收政策，免税进口额度为58.25亿美元，免税额约人民币100亿元。配合财政部等组织了大型清洁高效发电装备领域中的三代核电机组核岛设备、常规岛设备、核级泵、核级阀，大型石化设备领域中千万吨级炼油设备、天然气长输管道设备，大型船舶海洋工程设备领域中客滚船、火车渡轮、科学考察船、大中型工程船舶、大功率柴油机，以及新型纺织机械领域中棉纺成套设备等4个领域11类设备免税产品清单的审定。积极协调稳定出口退税政策措施，支持高技术产品出口，稳定劳动密集型产品出口，控制“两高”和资源型产品出口，提升出口产品质量和附加值。根据产业发展需要，研究提出年度工业行业税则税率调整方案，2011年着重解决了稀土产品增列税目等重点问题。积极参与中瑞、中澳、中日韩等自贸区谈判和预研工作、两岸贸易正常化货物贸易谈判有关工作，配合有关部门参与谈判方案的研究制定，还配合财政部研究提出GPA改进出价方案。同时，我们还积极协调落实了科技重大专项进口税收优惠政策。为贯彻落实《关于科技重大专项进口税收优惠政策的通知》（财关税〔2010〕28号），我们印发了《关于落实科技重大专项进口税收政策工作的通知》（工信部财函〔2010〕384号），明确了承担单位申报享受28号文所指政策的具体受理程序。初步审核了我部牵头的3个科技重大专项的159家单位279个课题的申报材料免税申请，并将企业资质认定及进口需求核定情况报送财政部。

　　三是进一步扶持中小企业发展。我国政府一直重视和支持中小企业的发展，2002年颁布了《中华人民共和国中小企业促进法》。为帮助中小企业应对国际金融危机的冲击，2009年9月，国务院印发了《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（国发〔2009〕36号）。为贯彻落实以上的法律和文件，国家有关部门和各级地方政府相继出台了一系列的财税和金融政策，对促进中小企业的发展起到了积极作用。其中就包括设立中小企业发展专项资金、对小型微利企业和高新技术企业实行所得税税收优惠、设立关闭小企业补助资金、改善中小企业金融服务等政策。

　　财政政策方面。中央财政预算设立了中小企业科目，安排中小企业发展专项资金、科技型中小企业技术创新基金等8个扶持中小企业发展的专项资金，并逐年增加了专项资金规模。2010年，中央财政安排中小企业发展专项资金和中小企业服务体系发展专项资金27.7亿元，是2005年的11倍。从2009年开始，中央预算内企业技术改造专项投资中，每年专门安排30亿元专项支持中小企业改造。为进一步做好关闭落后小企业工作，加快推进节能减排、淘汰落后产能，促进产业结构调整和优化升级，财政部、工业和信息化部于2010年9月修改制定了《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》（财企〔2010〕231号）。此外，我国政府采购政策也不断向中小企业倾斜。2003年1月1日的《政府采购法》明确规定，政府采购应该在同等条件下优先向中小企业倾斜，这体现了政策导向。2011年12月，在我们长期努力下，会同财政部出台印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，通过预留采购份额、评审优惠、鼓励联合体投标和分包等有力措施，促进中小企业的发展。

　　税收政策方面。对符合条件的小型微利企业和高新技术企业，分别减按20%和15%的税率征收企业所得税，对小规模纳税人增值税征收率统一下调到3%，出台了创业投资企业股权投资税收优惠政策。同时，深入开展减轻企业负担工作。其中，2008年9月开始停征个体工商户和集贸市场2项管理费，2009年1月开始取消和停止征收100项行政事业性收费，合计每年减免金额约360亿元。此外，为应对国际金融危机，2008年下半年以来，七次提高部分劳动密集型商品、附加值和技术含量高商品的出口退税率。实施了困难企业职工社会保险“五缓、四减、三补、两协商”等措施，帮助企业稳定劳动关系、稳定就业。“十二五”期间，我们将联合财政部加强分类指导，更好地推动中小企业发展；继续配合财政部落实支持中小企业发展的有关税费优惠政策，进一步减轻中小企业社会负担。

　　改进金融服务方面。建立了小企业金融服务专营机构，放宽金融机构中小企业贷款呆帐核销条件，落实中小企业贷款税前全额拨备损失准备金政策。推动村镇银行、贷款公司等地区性中小金融机构发展。截至2010年6月末，共成立新型农村金融机构248家。此外，全国各地小额贷款公司发展到1612家。通过营业税减免、各项准备金税前提取、资本金注入、担保费用补贴等扶持政策，中小企业信用担保体系取得了迅速发展。目前，全国中小企业信用担保机构已达5547家，中小企业累计担保额2.5万亿元，累计担保户数112万户。通过多种方式拓宽中小企业的融资渠道。截至2010年9月，483家中小企业通过中小企业板上市融资2925.5亿元。2009年10月，创业板正式开通，123家中小企业通过创业板上市融资895亿元。推广小企业集合债、集合信托、集合票据等创新型直接融资方式。截至2010年7月，共13家中小企业发行短期融资券6亿元。截至2010年4月，共33家中小企业发行6支集合票据18.55亿元，46家中小企业发行集合债券26.65亿元。浙江、湖北、上海相继推出了小企业集合信托债券等。

　　三、主要措施

　　“十二五”时期是我国工业转型升级的重要战略机遇期，财税、金融等行业经济政策是实现规划目标的重要支撑保障，我们将围绕工业转型升级中心任务，加强协调落实力度，增强政策的针对性、灵活性、有效性，及时做好效果评估，研究储备一批政策，有力支撑宏观调控和行业管理，保障《规划》顺利实施。

　　第一，抓好已经出台的各项经济政策的协调落实，使各项政策措施真正惠及企业、行业，发挥其对工业转型升级的引导作用。重大技术装备进口税收优惠政策，对推动重大技术装备国产化、自主化发挥了重要作用，我们要进一步做好政策落实工作。但目前部分装备领域尚在研究制定进口免税清单，我们将继续配合财政部等有关部门做好政策完善工作，成熟一个制定一个发布一个，让政策早执行，企业早受益，推动装备制造业更好地发展。同时，根据国内装备配套行业发展的情况，及时调整免税清单，国内能够生产且基本能够满足需要的，从免税清单中调整出去，促进提升装备国产化水平。继续完善科技重大专项、集成电路和新型平板显示行业进口税收优惠政策，进一步理顺工作机制，把各项政策措施落实到位。

　　第二，继续协调落实工业转型升级所需的各项经济政策，完善促进转型升级的各项政策措施的长效机制。综合判断国内外形势，结合行业发展情况，研究提出适应行业发展和转型升级需要的政策措施建议，积极协调，推进落实，争取形成政策的长效机制。推进建立企业技术改造和落后产能退出的长效机制，促进科技成果转化的鼓励政策和清洁生产等循环经济发展的支持政策的落实。用好结构性减税的良好机遇，力争在战略性新兴产业、节能产品推广应用、生产性服务业、中小企业等方面协调落实一些税费优惠政策，在推动产业转型升级和结构调整方面发挥更大作用。

　　第三，抓紧研究和协调落实培育和发展战略性新兴产业的有关政策，推进产业结构调整升级。为培育和发展战略性新兴产业，我们根据“国发32号文”有关精神，尽快研究提出财税金融政策措施方案，积极协调有关部门，研究设立战略性新兴产业专项资金，支持重大关键技术研发以及成果转化、示范工程和创新能力建设等。针对战略性新兴产业的特点，研究完善鼓励创新、引导投资和促进消费的税收支持政策。完善对战略性新兴产业的金融和融资政策，大力发展创业投资和股权投资基金等，支持战略性新兴产业发展。积极探讨、深入推进促进传统产业改造和战略性新兴产业发展的其他经济政策。

　　第四，做好行业经济政策效果评估，及时发现产业发展中的新情况、新问题，提出调整建议。认真评估各项政策措施是否得到充分贯彻落实，效果是否得到充分体现，根据存在问题及时提出政策调整建议，发现偏差及时纠正，有效地保证政策措施的作用得到充分发挥。在各项经济政策研究与协调落实中，我们将紧盯国家宏观经济政策调整的方向，结合行业发展的实际需要，统筹考虑当前发展的近期目标和工业转型升级的长期目标，主动及时提出相关政策调整建议。