工业转型升级规划解读之二十七

　　产业政策是国家宏观调控不可或缺的组成部分，是调整优化产业结构、转变经济发展方式的重要手段，是提升产业竞争力的重要工具，是完善社会主义市场经济体制的重要内容，是制定和实施财税、信贷、投资等政策的重要依据。《工业转型升级规划(2011-2015年)》（以下简称《规划》）高度重视发挥产业政策在工业转型升级中的重要作用，提出了完善产业政策体系及功能的明确要求，指出了“十二五”产业政策的工作重点。

　　一、进一步完善产业政策体系

　　产业政策是国家实施宏观调控的重要手段。“十一五”以来，结合经济形势和产业发展变化，集中出台了汽车、钢铁、水泥、装备制造、软件和集成电路、乳制品、铝工业、造纸、纺织机械、家用电器、医药、船舶、轮胎等行业的产业政策，我国产业政策体系不断丰富完善。总体上看，呈现出以下几方面的突出特征：

　　政策目标聚焦化，更加注重产业内部结构调整升级。“十一五”期间，紧密结合宏观经济形势和产业发展变化，针对汽车、钢铁、水泥等重点行业，先后制定完善了一系列产业发展和产业结构调整的政策文件，促进重点产业健康发展和结构调整升级。2006年，《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》正式发布，随后出台了针对钢铁、汽车等11个产能过剩或潜在过剩行业的相关政策。2009年9月，出台了《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》，进一步治理钢铁、水泥、平板玻璃等行业的产能过剩问题。2010年，国务院印发《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，工业和信息化部出台《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录》，淘汰落后产能的力度继续加大。为应对金融危机，国务院发布了钢铁、汽车、装备制造、有色金属、轻工业、纺织、电子信息、船舶、石化等十大产业调整和振兴规划，在促进“保增长”的同时，着力点放在了“调结构、上水平”上。

　　政策手段多元化，引导、规制和法律等多种手段共同发挥作用。除了政府投资、财政补贴、税收减免、贷款优惠等引导手段继续发挥作用外，规制和法律手段也逐步完善，其中，建立和完善行业准入条件是产业政策工作创新的重要举措。行业准入的目的在于通过在环境、能耗、水耗、资源综合利用与安全、质量、技术、规模等方面建立严格标准，提高准入门槛，促进产业结构升级，同时改变了过去单纯依靠行政手段控制新上项目的做法。已制定了水泥、玻璃、铁合金、电石、焦化、钨、锡、锑、铜冶炼、锌冶炼、玻璃纤维、电解金属锰等行业的准入条件，对于调控和规范高能耗、高污染和资源性产业发展，遏制低水平重复建设和盲目扩张，发挥了重要作用。目前，正在进一步研究其他行业的准入条件，加紧制定新兴领域产业政策条件的实施范围。

　　政策体系系统化，协同发挥作用的政策体系逐步健全。“十一五”期间，形成了以产业结构政策为核心，产业组织政策、布局政策和技术政策协同发挥作用的政策体系，进一步增强了政策的系统性。促进企业兼并重组和扶持中小企业发展成为产业组织政策的重点，推动产业转移和集聚发展成为产业布局政策的方向，加强自主创新和技术改造成为产业技术政策的基调。政策覆盖面不断扩大，“十一五”以来，在新兴产业和生产性服务业领域制定出台了一系列政策文件。2007年出台《国务院关于加快发展服务业的若干意见》。2010年，工业和信息化部与教育部、科技部等11个部门联合印发了《关于促进工业设计发展的若干指导意见》，推动工业设计加快发展。2010年国务院出台了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》。节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业领域的产业政策正在研究制定之中。

　　《规划》提出，要动态修订重点行业产业政策，加紧制定新兴领域产业政策；制定发布战略性新兴产业和先进生产性服务业发展指导目录，逐步消除生产性服务业与工业企业在生产要素价格等方面的差异。这为下一步产业政策工作明确了重点，指明了方面。“十二五”期间，根据产业发展和宏观调控的需要，不断更新完善《产业结构调整指导目录》，加强各类产业指导目录的衔接，提高产业政策的针对性和有效性。健全市场准入和退出机制是发挥产业政策作用的重要方面。要加快健全市场准入和退出的相关法律法规，尽快制定和严格实施技术、质量、能耗、环保、安全等方面的强制性标准，加快建立通畅的产业退出机制，政策重心应由过去倾斜式的结构性政策为主，向支持关键环节的功能性政策为主转变，切实为工业转型升级提供政策保障。

　　二、充分发挥产业政策在促进区域协调发展中的积极作用

　　推进产业转移，促进集聚发展与和谐发展，既是产业自身发展的需要，也是解决我国工业发展不平衡、不协调问题的重要途径，将贯穿于工业转型升级的整个过程；推进产业转移，不仅是促进要素配置优化、区域产业分工更加合理的战略选择，也是推动东部地区产业升级和中西部地区实现跨越式发展的重要途径，对于促进形成区域优势互补、协调发展的新格局具有重大而深远的意义。产业转移作为市场经济条件下的一个经济现象，如果不进行科学和规范的引导，就可能导致一些不符合产业政策要求、不符合区域规划需要的项目落地。

　　《规划》提出，贯彻全国主体功能区规划，制定产业转移指导目录，促进区域间生产要素合理流动、产业有序转移和生产力合理布局。工业和信息化部组织编制《产业转移指导目录》，是开展产业转移工作的切入点，目的是加强对产业转移的宏观指导，从地区、行业等不同角度提出明确的要求，使产业转移工作有规范、有方向，便于操作，从而推动经济结构战略性调整。编制《产业转移指导目录》是一项开创性的工作，也是调整优化生产力空间布局、加快工业转型升级的重要抓手，是在充分考虑地区产业特色和差异的基础上，推进新型工业化的重要政策措施。

　　《规划》提出，充分考虑资源状况、环境承载能力和区域发展阶段，研究实施针对特定地区的差异化产业政策。国务院《关于印发全国主体功能区规划的通知》提出，在资源环境承载能力和市场允许的情况下，依托能源和矿产资源的资源加工业项目，优先在中西部国家重点开发区域布局。国务院《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》提出，根据中西部地区产业发展实际，研究制定差别化产业政策，适当降低中西部地区鼓励类产业门槛，适当下放核准权限。国务院《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》提出，对内蒙古实施差别化产业政策，优先在内蒙古布局建设具有比较优势的煤炭、电力、煤化工、有色金属生产加工等项目，在项目核准、资源配置等方面给予积极支持；合理确定内蒙古节能减排指标和主要污染物排放总量等。需要注意的是，差异化产业政策不能遍地开花，并非一个省市、一个地区搞一个政策，也不能在环保标准方面搞差异化，在生态环境保护上应该是一视同仁的。根据国家的总体部署，将逐步健全差异化政策的框架及体系，发挥其在促进区域协调发展中的积极作用。

　　三、加强产业政策与其他政策的协调配合

　　产业政策是国家为促进经济和社会发展，由政府对产业领域的资源配置过程，进行科学、必要、适度、适时引导和调控的经济政策，是制定和实施财税、金融、贸易、土地、环保、安全、知识产权、质量监督、标准等政策的重要依据。只有加强与其他经济政策的协调配合，形成政策合力，产业政策才能得到不折不扣的执行和落实，政策效果才能得到充分发挥。近年来，产业政策与财税、金融等其他经济政策的协调配合工作取得了积极进展。

　　2011年4月，财政部、工业和信息化部、国家能源局联合制定了《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》，规范了资金申报、审核下达、分配使用的程序和要求，该办法使《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》通过财政政策渠道得到了有效的贯彻落实。2011年6月，财政部下达了2011年中央财政奖励资金预算指标50亿元，其中工业行业40.3亿元。

　　在促进企业兼并重组工作过程中，工业和信息化部认真履行牵头部门职责，积极协调促进各部门出台政策措施，不断优化企业兼并重组的政策环境。如，国家税务总局等部门出台了《关于纳税人资产重组有关增值税问题的公告》，扩大了不征收增值税的重组方式的范围。财政部、国资委等部门在中央国有资本经营预算中设立了专项资金支持中央企业兼并重组。人力资源社会保障部印发了《关于做好淘汰落后产能和兼并重组企业职工安置工作的意见》等等。这些政策文件操作性较强，对于促进企业兼并重组，都发挥了积极作用。

　　近年来，各部门加强配合，对不符合产业政策的项目，不提供土地，不给予信贷支持；对部分高耗能产业的限制类、淘汰类生产能力实行了差别电价；加强产业政策与生产许可政策的配合，对不符合产业政策的生产企业不予颁发生产许可证；对不符合产业政策的企业，不给予产品出口资质等。

　　做好反垄断工作是维护市场经济秩序、完善社会主义市场经济体制的必然要求，是调整优化产业结构、转变经济发展方式的重要措施。到2011年11月底，共办理了269项经营者集中反垄断案件调查工作，其中，2009年完成了49项，2010年完成了94项，2011年1-11月完成了126项。《规划》提出，要依法实施反垄断审查，建立产业安全监测预警指标体系和联动机制。要继续做好经营者集中反垄断调查工作，把促进行业健康发展、促进企业兼并重组与经营者集中反垄断调查工作紧密结合起来，充分发挥产业政策导向作用。

　　《规划》提出，加强产业政策与财税、金融、贸易、政府采购、土地、环保、安全、知识产权、质量监督、标准等政策的协调配合。下一步，要进一步研究探索产业政策与财税、金融、价格、土地、环保等其他经济政策协调配合的长效机制，加强其他经济政策与产业政策的协调配合，以更充分地发挥产业政策的作用。