工业转型升级规划解读之十一

　　加快淘汰落后产能是转变经济发展方式、调整经济结构的重大举措，是走中国特色新型工业化道路、实现工业由大变强的必然要求。近年来，各地区、各部门认真贯彻国家宏观调控政策，淘汰落后产能工作取得了积极进展，但由于长期积累的结构性矛盾突出，工业领域特别是一些高消耗、高排放行业，落后产能比重较大，淘汰落后产能任务仍很艰巨。《工业转型升级规划(2011-2015年)》（以下简称《规划》）明确要求，充分发挥市场机制作用，综合运用法律、经济及必要的行政手段，加快形成有利于落后产能退出的市场环境和长效机制，并对工业领域淘汰落后产能进行了全面部署。

　　一、淘汰落后产能工作机制

　　落后产能资源能源消耗高、环境污染重、安全无保障，已成为提高工业整体水平，应对气候变化、促进节能减排、实现可持续发展的严重制约。自《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号）下发以后，经过各部门、各地区的共同努力，淘汰落后产能工作机制初步建立：

　　一是加强组织领导和部门联动，建立协调机制。经国务院同意，成立了由工业和信息化部牵头，发展改革委、监察部、财政部、人力资源社会保障部等17个部门参加的淘汰落后产能工作部际协调小组，研究重大政策问题，统筹协调淘汰落后产能工作。各省（区、市）成立了以省级政府主管领导或政府牵头部门领导为组长，有关部门负责同志参加的淘汰落后产能工作协调小组，明确职责分工，统一领导和组织推进本地区淘汰落后产能工作，形成工作合力。

　　二是坚持政府引导和市场淘汰相结合，建立长效机制。相关部门加大土地使用、环境保护、生产许可、工商登记、劳动保障、电力监管等执法处罚力度，规范市场公平竞争秩序，提高落后产能使用能源、资源、环境、土地、劳动力等成本。加强能耗限额督察和差别电价执行力度，查处擅自实行优惠电价行为，对超过能耗限额标准的执行惩罚性电价，促使落后产能在市场竞争中被淘汰。

　　三是坚持奖励激励和限制约束相结合，明确政策导向。按照国发〔2010〕7号文要求，部际协调小组成员单位相继研究出台了一系列政策措施，制（修）订了一批环保、质量、能耗、安全等标准，淘汰落后产能政策和标准体系逐步完善。制定《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》，充分发挥中央财政奖励资金对淘汰落后产能工作的支持和引导作用；出台了《关于做好淘汰落后产能和企业兼并重组企业职工安置工作的意见》，指导地方妥善做好企业职工安置工作，确保社会和谐稳定；制定《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010年本）》、《产业结构调整指导目录（2011年本）》，积极引导企业淘汰落后产能；制定了相关行业准入条件，规范和引导企业投资行为；制定了差别电价政策，加大能耗限额监察和差别电价政策执行力度。

　　四是坚持社会监督和检查考核相结合，建立监督体系。工业和信息化部向各省级人民政府下达年度目标任务，指导和督促各省（区、市）按时将任务分解落实到企业，在政府网站及当地主流媒体上公告淘汰落后产能企业名单及落后设备（生产线），经省政府组织的检查验收后，对已完成淘汰任务的企业再次予以公告，利用社会、媒体的力量监督和推动淘汰落后产能工作。经国务院同意，部际协调小组成员单位联合印发了《淘汰落后产能工作考核实施方案》，对各省（区、市）人民政府淘汰落后产能任务完成情况进行考核，并向社会公告考核结果，对未彻底拆除的落后产能，将挂牌督办，直至拆除。

　　五是坚持行业发展和地方实际相结合，突出针对性和可操作性。淘汰落后产能目标任务的制订采用“自下而上”、“上下结合”的办法：首先，按照国发〔2010〕7号文件要求，将工业领域能源消耗高、污染排放高、产能严重过剩的行业确定为淘汰落后产能重点行业，下达目标任务，加强监督考核，突出针对性；其次，请各地提出相关行业淘汰落后产能计划，落实存有落后产能的企业及落后设备（生产线），确保可操作性；再次，根据行业发展和各地实际，工业和信息化部在与各地沟通的基础上，研究提出各地淘汰落后产能目标任务，经部际协调小组审定后下达各地。

　　经过共同努力，2010年全国工业行业淘汰落后产能目标任务全面超额完成，淘汰炼铁落后产能4100万吨、炼钢1186万吨、焦炭2533万吨、铁合金245.6万吨、电石115.3万吨、电解铝37.8万吨、铜冶炼24.7万吨、铅冶炼32万吨、锌冶炼29.6万吨、水泥14031万吨、平板玻璃1843.5万重量箱、造纸539.2万吨、酒精85.2万吨、味精23.4万吨、柠檬酸1.7万吨、制革1576万标张、印染41.9亿米、化纤68.3万吨，共涉及企业2349户。其中，炼铁超额完成37％、炼钢超额57％、焦炭超额19％、水泥超额53％、造纸超额25％、制革超额31％、印染超额34％、化纤超额22％。

　　二、“十二五”期间工业领域重点行业淘汰落后产能的目标任务

　　1.2011年工业行业淘汰落后产能目标任务

　　2011年4月，工业和信息化部向各省、自治区、直辖市人民政府下达了2011年18个工业行业淘汰落后产能目标任务（工信部产业〔2011〕161号）；6月，在各地公告的基础上，对全国工业行业淘汰落后产能企业名单、落后生产线（设备）及产能进行了公告（2011年第17号），接受社会监督。

　　2011年淘汰落后产能共涉及2255家企业，淘汰炼铁落后产能3122万吨、炼钢2794万吨、焦炭1975万吨、铁合金211万吨、电石152.9万吨、电解铝61.9万吨、铜冶炼42.5万吨、铅冶炼66.1万吨、锌冶炼33.8万吨、水泥15327万吨、平板玻璃2940.7万重量箱、造纸819.6万吨、酒精48.7万吨、味精8.38万吨、柠檬酸3.55万吨、制革487.9万张、印染19.9亿米、化纤34.98万吨。

　　2.“十二五”期间工业领域重点行业淘汰落后产能目标任务

　　2011年12月，经部际协调小组第三次会议审定，工业和信息化部向各省、自治区、直辖市人民政府下达了“十二五”期间工业领域19个重点行业淘汰落后产能目标任务（工信部产业〔2011〕612号），具体为：淘汰炼铁落后产能4800万吨，炼钢4800万吨，焦炭4200万吨，电石380万吨，铁合金740万吨，电解铝90万吨，铜冶炼80万吨，铅（含再生铅）冶炼130万吨，锌（含再生锌）冶炼65万吨，水泥（含熟料及磨机）3.7亿吨，平板玻璃9000万重量箱，造纸1500万吨，酒精100万吨，味精18.2万吨，柠檬酸4.75万吨，制革1100万标张，印染55.8亿米，化纤59万吨，铅蓄电池746万千伏安时。

　　与“十一五”节能减排综合性工作方案确定的12个重点工业行业目标任务相比，“十二五”淘汰落后产能目标任务增加了铜冶炼、铅冶炼、锌冶炼、制革、印染、化纤、铅蓄电池等7个行业；其中，电解铝、铁合金、电石、水泥、平板玻璃、造纸等6个行业淘汰落后产能任务有较大幅度增加，增幅分别为39%、85%、90%、48%、200%、130%。

　　三、加快淘汰落后产能的保障措施

　　淘汰落后产能涉及地方经济发展、企业职工安置和债权债务等一系列问题，既是一项复杂的系统性工程，又是一项长期而艰巨的任务，需要综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，加强协调配合，扎实有效推进。

　　1.加强组织领导，统一思想认识

　　各地要进一步加强组织领导，统一思想认识，健全工作机制，明确职责分工，完善政策措施，加强监督考核，要督促企业切实承担淘汰落后产能的主体责任，严格遵守相关法律法规，认真贯彻国家产业政策，积极履行社会责任，主动淘汰落后产能。部际协调小组各成员单位按照职责分工，完善退出机制和政策措施，做好政策宣贯和解释工作，指导和督促各地落实相关政策措施，积极推进淘汰落后产能工作。

　　2.加强行业管理，建立置换机制

　　加强规划、标准和政策引导，严格执行行业准入条件和项目核准或备案，强化环保、能耗、物耗、质量、安全、土地等指标的约束作用，防止新增落后产能和落后产能向中西部地区及周边国家转移，控制过剩行业产能总量。建立新建项目与污染减排、淘汰落后产能相衔接的审批机制，落实产能等量或减量置换制度，通过淘汰落后产能为发展先进产能腾出市场空间和环境容量，促进各地在加快淘汰落后产能的同时保持经济平稳发展。

　　3.加强资金引导，完善激励机制

　　充分发挥中央财政淘汰落后产能奖励资金作用，统筹支持各地区开展淘汰落后产能工作，对经济欠发达地区通过增加转移支付支持和奖励力度，并指导和督促地方根据当地实际情况安排财政奖励资金，支持淘汰落后产能工作。同时，根据“十二五”淘汰落后产能重点行业变化情况，适时调整奖励行业范围。相关部门对淘汰落后产能任务完成较好的省份，在项目审批、核准和备案上优先给予支持。

　　4.鼓励兼并重组，做好职工安置

　　积极支持优势企业通过兼并、收购、重组等途径淘汰落后产能，督促指导地方和企业制订职工安置方案，做好淘汰落后产能企业职工生活保障、劳动关系处理、就业技能培训、社会保险关系接续和转移等工作，多途径、多渠道安置职工，确保社会稳定。

　　5.加大执法力度，完善市场机制

　　进一步加大土地使用、环境保护、贸易秩序、生产许可、工商登记、劳动保障和电力监管等执法处罚力度，强化银行信贷监管，不得向落后产能企业提供任何形式的新增授信支持，提高落后产能企业使用能源、资源、环境、土地、劳动力等生产要素的成本。加强差别电价执行和能耗限额督察力度，查处擅自实行优惠电价行为，对超过能耗限额标准的执行惩罚性电价，营造有利于落后产能退出的市场环境。同时，适时推进碳排放、发电权等交易试点，地方积极探索实施落后产能指标（含污染物排放量）交易试点，通过市场筹集资金，减轻地方职工安置负担，缓解企业债务压力，支持企业转型发展。

　　6.强化监督考核，完善工作制度

　　加强对各地任务完成和政策落实情况的考核，及时核查处理社会各界反映的问题；对未按期完成淘汰落后产能任务的地区，严格控制国家安排的投资项目，暂停对该地区重点行业项目审批、核准和备案；对未按要求彻底拆除落后生产线（设备）的企业，要求相关地区加强监管、明确责任、挂牌督办，直至拆除。充分发挥部际协调小组的综合协调作用，进一步完善目标任务下达、企业名单公告、设备拆除验收、监督检查考核、信息交流与共享等工作制度。