社保卡扩容之后:一卡通背后的博弈

2011年8月22日，福州市民展示当日刚换发具有金融IC 卡功能的社会保障卡。

　　未来五年内，一张成本不到25元的“社保卡”，同时具备记录社会保障个人信息和充当银行卡的双重功能。

　　8月30日，人力资源和社会保障部与中国人民银行正式启动全国范围内社会保障卡金融功能的扩容，这为未来社保卡全国联网奠定了技术基础。但是，通过增加银行卡功能，是否能够突破目前居民社保难以跨区域转移的困局，还有待进一步观察。

　　不单是银行卡

　　为社保卡增加金融功能，技术上并无难度。

　　通过政府授权的卡商，只需在卡面记录社保信息的芯片上，加载供银行账户使用的功能，一张新型社保卡就完成了。而且每位持卡人均对应一个与个人身份证号一致的社会保障号，以及一个银行卡卡号。

　　社保卡的功能也因此得到扩展，今后既可以结算医保费用，领取养老、失业、工伤、生育保险等常规“五险”的社保待遇，也可以完成银行卡的现金借记功能。

　　根据新型卡面全国统一的设计标准，社会保障卡的“B面”将标注个人信息，除了印有个人照片和和社会保障号码之外，也为银行卡卡号和ATM标识预留了空间。

　　此外，卡内的容量也从16KB(千字节)扩大至32KB，为今后与其他公共管理信息系统的衔接预留了足够的数据接口。根据政府部门的设计，新社保卡下一步即将拓展养老保险金的存取，之后将逐步纳入失业保险、生育保险以及工伤保险。

　　与身份证大小相当的一张社保卡，即将成为政府和银行两大系统搭建共享平台的微观终端。而全国的社保系统依托国有银行的全国支付结算网，也为今后社保账户异地结算支付和划拨，奠定技术基础。

　　在国务院新闻办公室8月30日的发布会上，人力资源和社会保障部副部长胡晓义和中国人民银行行长助理李东荣均表示，新型社保卡从一开始就是为全国通用而设计的。而根据今年7月正式实施的《社会保险法》，社保卡的卡号将沿用身份证号。

　　“但是社保卡的信息容量将数倍于身份证。”清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心主任杨燕绥在接受《中国新闻周刊》采访时表示。

　　未来，大量的个人信息将被记录到社保卡里。比如，居民的每一笔的个人医保、缴费信息的社保收入和支付都将被记录。

　　目前，国内共约有1.45亿居民已经从政府部门领取到这种社保卡。

　　作为新型社保卡的试点地区，重庆市政府已从本月开始要求本地居民从六家国有银行中选择银行，启动社保卡的金融结算功能。在深圳，截至今年8月，政府已经不分户籍地向居民累计发放新社保卡1300万张，其中有800万持卡人已将社保卡和自己的银行账户绑定。

　　即使在山东济南、潍坊、济宁、枣庄、泰安等地的农村地区，农村居民可以在乡镇的银行申请办理可以随时查得到账户资金的社保卡。

　　人力资源和社会保障部预计，截至今年年底，这种社保卡将推广至1.9亿人。而在“十二五期间”的余下时间内，全国各地还将发行8亿张新社保卡，覆盖超过半数的国民。

　　近年来，有关社保卡的推广始终在进行。2010年，包含了“五险”功能的社保“一卡通”开始在国内部分地区试推行。“一卡通”也是新型社保卡的雏形，只不过不兼容金融功能。

　　一张卡背后的博弈

　　当前，社会保障部门面临的最大难题之一是，如何在实现社保卡快速覆盖的同时保证个人信息安全？这正是社保部门的短板之一。

　　然而，国内商业银行却在这方面积累了大量经验。相比由社保部门自行建立针对参保人的金融平台，银行的服务平台要安全得多。中国人民银行行长助理李东荣在新闻发布会上亦宣称，新社保卡采用的芯片技术有很严格的密钥管理体系。此外，由于社保卡的金融应用不支持贷记功能，社保卡的使用范围也仅限于境内，从目前的制度设计、措施保障来说是可以保障安全的。另外，在目前从紧的货币政策下，大型银行也希望能从社保卡项目中有所收益。

　　当前，新型社保卡之所以能够迅速地在国内推广，还得益于社保经办部门和银行之间实现的这种利益“对接”。

　　“政府用一张卡，办了两件事。”清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心主任杨燕绥表示，这样政府节省了纳税人的钱，银行也绑定了客户。政府是社保服务的委托人，银行是其受托人，这也符合《社会保险法》的精神。

　　除了信息安全之外，社保部门还面临着资金瓶颈问题。按照每张社保卡最低平均20元的成本计算，在“十二五”期间中央和地方政府为更新8亿张新型社保卡的投入将达到160亿元。但这还只是全部费用的一部分。中国人民银行行长助理李东荣在关于新社保卡的新闻发布会上承认，更主要的投入是每张社保卡背后的系统建设、维护等的大量费用。

　　作为政府提供公共服务职能的一部分，社保卡的相关资金投入理应由政府承担。对于政府与银行就社保卡加载金融功能达成协议，代表政府的社会保障部门也应当为银行提供的服务支付一笔费用。但也有学者指出，需要警惕社保部门和银行，把这笔费用转移给持卡人。

　　问题还不止于此。去年，计划在全市范围内发放600多万张新型社保卡的北京市政府，需要游说位于北京城内的近1700多家医疗机构接纳社保结算系统，而这些医院又分别隶属中央、地方、军队和企业等不同系统。“据说协调会就开了230余次。”陈仰东告诉《中国新闻周刊》。

　　面临全国层面的协调，恐怕将面临更多的博弈。分析人士认为，政府部门和银行需建立互赢的机制，尽最大可能地减轻参保者的负担，这样才算实现了“社保”的初衷。

　　能否撬动社保体制改革？

　　尽管技术上社保卡可以全国联网，但目前国内居民的社保仍不能跨地区流转。

　　中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文在研究了欧美拉美和新加坡的社保制度后，曾总结出“足以动摇中国社保制度的长期问题”，其中最主要的是社保系统内部缺乏活力，社保制度面临系统性的治理风险，普通民众参与社保的门槛高，便携性差，社会覆盖率低。

　　作为全球人口老龄化速度最快的国家之一，两年后，也就是2014年中国的老龄人口将达到2亿，约占全国总人口的六分之一。届时，中国社会必须有两个劳动人口来供养一个退休人口，社保基金可能存在较大缺口。

　　截至2010年，国内职工的五类社会保险基金的总收入比2009年又增长了16%，总计17071亿元。但眼下的现实是，多数地方政府不允许医保和养老金的异地转移，而公众对于社保基金投资和运营效率低下的批评声也不绝于耳。

　　经过16年博弈才得以颁布实施的《社会保险法》中，仍然规定了各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账进行管理。这种分散管理，被不少人批评为制约社保制度发展的瓶颈。

　　在中央层面，目前总额约为21000亿元的社保基金，分别由人力资源、医疗和民政三大部门分散管理。而在地方政府，新型农村的社保基金又由地方经办管理机构分别管理。管理层级利益之间的相互制约，人为降低了社保基金的有效利用。

　　清华大学就业与社会保障研究中心在《社会保险法》颁布实施后，通过公开发表文章向政府谏言：“必须建立起可在全国范围内携带转移的服务系统，突破和整合分散在多部门下的社会保障公共服务”。

　　“这两个问题不解决不行。”就业与社会保障研究中心主任杨燕绥表示，无论如何，推广新型社保卡说明，政府开始承担公共服务的责任并且希望办成事，这应该是个好的信号。