行政性垄断严重阻碍三网融合进程

      当前中国宽带市场所存在的一些利用自身垄断地位和行业潜规则，打击或限制竞争对手的行为，被认为已经日益严重影响了国家三网融合进程，阻碍了宽带市场有效竞争与创新发展，并使得中国的宽带发展远远落后于欧美国家。

　　在舆论强烈批评了中国电信、中国联通近段时期以来清理宽带接入的举动之后，一些学界人士最近更明确提出，目前宽带接入价格歧视现象如果一天不能终结，则垄断利益链条就会长期存在下去，并发出呼吁：“强烈要求工信部立即扭转中国宽带接入市场批发与零售价格倒挂现象。”

　　专业人士指出，由于超过95%的宽带互联网市场被电信和联通所垄断，使其得以在此基础上，进行价格歧视，对三类用户给出三类价格。这种垄断毫无疑问正是一种行政性垄断，当然也是国家相关监管失效的根本原因。这个局面不改变，三网融合就根本无法实现，国家的长远发展战略就会受到制约。因此当务之急要改变的，显然就是价格歧视问题。

　　曾担任过原信息产业部政策法规处高级主管的一位电信专家前不久公开表示，在强势运营商中国电信的宽带接入价格体系中，作为同一种产品的中国电信宽带互联网接入价格，却是“同一种产品，三种用户、三种价格”：第一类用户的结算价格一般都高达100万元/G/月以上，针对的是作为竞争对手的弱势运营商，例如铁通、广电等；第二类用户的结算价格一般只有10万-30万元/G/月，针对的是增值服务商；第三类用户的结算价格则为3万-10万元，针对的是内容服务商。

　　有统计分析表明，中国互联网接入市场中，60%的宽带接入用户、65%的内容资源、62%的国际出口带宽都集中在中国电信，网间互联总流量中有83%流经中国电信网络；中国联通的宽带接入用户、内容资源、国际出口带宽(33%)大约是中国电信的一半；其他运营商的宽带接入用户、内容资源、国际出口带宽的总和不足10%。

　　由此造成了互联网接入的双轨价差，于是弱势运营商，包括广电网络，纷纷通过第三方ISP进行转接，即所谓流量穿透，目的在于绕过中国电信的价格门槛，寻求互联网接入的生存空间。而中国电信今年8月上旬以来采取的相关清理举动，已有铁通、长城宽带、地方广电机构及民营互联网接入商直接受到冲击，引发业界强烈关注。

　　另一方面，人们注意到，作为中国反垄断法执行部门的国家发展与改革委员会价格司与价格监督检查司、国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局、商业部反垄断局，以及作为行业主管部门的工业与信息化部通信发展司、电信管理局和信息化推进司，都理应对相关价格歧视行为或现象展开调查。但实际却是处于垄断地位的企业自己制定的市场潜规成为法律的替代品大行其道。

　　业内人士建议，为了避免歧视性定价产生多重的效果，政府应当直接制定一个较低的和统一的适用的价格，这样就可以解决很多负面问题，其他运营商得以发展起来，也就不存在所谓需要清理的问题了。

　　现在，我们已经能够很清晰地看到，歧视性定价正是三网融合进程中的一个矛盾焦点。因此，著名电信专家、北京邮电大学教授阚凯力最近在一次研讨会上痛斥陈弊：“在中国宽带接入市场上存在的价格歧视现象，不仅造成我国现有互联网间互联不通畅、网络接入成本居高不下，也使得宽带互联网的产业升级无法完成。” 阚凯力认为这首先损害了公众利益，使得本来到桌面的接入带宽应可达到10M/秒，却一直到不了；其次不仅影响整个中国经济的转型，也进一步拉大了中国同美国等发达国家在相关领域的距离。

　　为了解决上述问题，业界人士认为欧美的经验应可借鉴：一级骨干网之间互联互通实行对等结算方式，互相提供免费信息传输，并向其他运营商出售非对称互联双边结算，提供穿透服务，实行公平价格。市场每一个层次都有若干实力相当的网络运营商形成充分竞争的市场格局，在激烈的竞争中，结算价格下降必然很快。

　　并且，为了打破目前中国宽带互联网接入市场被中国电信与中国联通双双垄断的格局，有关人士建议让广电集团成为第三极，让中国移动成为第四极，四家公司一起参与宽带市场的竞争。

　　与此同时，我们还应看到矛盾的另一面。目前中国国内所有对于国际互联网的商业上的访问，基本上都要通过电信和联通接到国外，因为这两家电信公司把国际出入口门户给卡住了，基本上像ICP、IDC、CDN，都依附在电信、联通这两个运营商的大网上，基本上构成了中国今天整个宽带互联网的格局。虽然按照经济学理论，超过90%的市场占有就肯定是垄断，虽然垄断未必一定都是坏事，只要垄断市场的企业之间能有竞争，但问题是几个市场寡头之间因分业垄断而并无真正的竞争，两家带宽骨干网的流量互不结算。人们因此疑惑，为什么政府能容忍分业垄断？是因为这对政府财政税收和少数利益集团来说最有利吗？

　　现在互联互通的实现，第一个途径是通过国家交换中心连接；第二个途径是通过直连电路连接。电信和联通两个运营商的定价中，连接国家互联网交换中心是100万元/G，在不同的省份直连是50万-100万元/G，给下游增值服务商的是10万-30万元/G，给内容服务商是3万-10万元/G。如果增值服务商用不完，就会把带宽高价卖出，以赚取差额利润。因此电信和联通必然要采取措施将其全逼回来用直连带宽和NAP100万元/G。如前所述，国家政策对于这种将带宽对不同用户卖不同价格的荒唐事目前没有给予干预。

　　过去十年的经验证明，在这种政策和监督环境下，推进三网融合，广电融到互联网一定是死路一条。互联网络连接作为社会经济重要的生产资料和市场配置要素，并非只是建好一个封闭的基础设施就万事大吉，上面要加很多的国家战略工程，比如IPTV、手机电视、电子政务、电子商务、云计算、物联网等，但在现有结构之下，工程实施只有中国电信、中国联通来做，别人做不了，作为市场资源进行配置的作用发挥不了，也妨碍新的竞争主体进入市场，直接影响国家三网融合战略的顺利实施。

　　国家广电总局发展研究中心新媒体研究所所长董年初认为，造成这个问题的原因，是制度设计安排上严重不公平，中国互联网宽带市场说是两家，实际上就是一家在经营。

　　中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖把问题产生的原因归结到行政性垄断上：一头是政府，一头是国有企业。虽然这么多年电信垄断有所削弱，但是到目前为止，分业垄断的局面还没有被打破。一是互联网接入宽带方面的垄断，是南北联通和电信的分别垄断，它们是双寡的结构。二是移动市场的垄断，从市场份额来看，中国移动的市场份额是最高的；其次是中国电信60%的宽带份额；还有一个垄断，则是广电的内容垄断，80%的内容制作需要广电发牌照。

　　这三个垄断的主体，都是国有企业。为什么国家能够容忍这种状况持续下去？余晖认为，分业垄断对政府、对财政税收、对少数利益集团来说都是最有利的。

　　真正达到公平的市场竞争，利润将会很薄。作为国有企业来说，要向国家交税收。三大国有电信运营商都有各自的优势和强势，都可以通过垄断地位夺取高额垄断利润。还有比这个更好的方式吗？政府在制定管制政策或反垄断政策的时候，是不是都对这些资源性垄断、自然垄断产业和国有企业存在着一种天然的政企同盟的保护倾向？为什么垄断产业的改革，大型垄断企业和国有企业的改革非常困难和迟缓？恐怕根源就在这里。

　　按照反垄断法，中国电信和联通两个垄断寡头，他们涉及到的垄断行为除了滥用市场支配地位实施价格歧视，还有双寡头行为下的垄断协议，即反垄断法第13条所禁止的具有竞争关系的竞争者签订垄断协议。

　　由此可见，反垄断法的立法指导思想可能需要作适当调整，而电信市场监管的重点也应从十几年来保护国有垄断企业的发展转向监管垄断企业，扶持新的运营主体。

　　毫无疑问，垄断加行政化的运营体制，国有资产一家独大，是长期阻碍中国宽带市场有效竞争的主要因素。也许，只有在资本层面和政府行政管制层面找寻解决问题的出路，独立、有效的监管机制才会建立，监管与竞争的关系才能顺畅。