三网融合不平衡：名单倾斜 双向进入非对称

　　三网融合试点方案已经出台，主要内容与《推进三网融合的总体方案》基本一致，行文框架与总体方案的任务要求也基本对应，主要差别是各部分都按照试点阶段的目标任务进行了不同程度的细化。7月1日，国务院办公厅公布了第一批三网融合试点地市名单，与此前多数专家的预测略有不同。 总体来说，三网融合试点方案一个非常重要的特点，就是在电信与广电双向进入业务上具有明显的非对称性，而第一批试点地市的名单也更倾向于从广电的角度进行遴选。

　　双向进入的非对称性

　　在最受关注的电信与广电业务双向进入方面，三网融合试点方案体现出了明显的非对称性：电信在业务进入范围上没有大的突破，能进入的领域基本没有超出目前上海等地的试验范围，并不能改变目前依靠广电、并与广电合作开展视频业务的格局；而广电想要进入的业务领域基本都被允许，尽管国际互联网出口广电未能得到，但这与广电系统自己的全国性运营主体尚未成立有关系。

　　双向进入业务的这种非对称性，在一定程度上可以说意味着广电运营商可以成为电信运营商，而电信运营商却无法成为电视运营商。

　　其次，试点方案对集成播控平台的建设管理和分业监管等进行了突出和强调，规定每个试点地区只允许一家电信企业开展IPTV传输，对试点地域范围也进行了限制，这将更有利于广电实施非对称监管。

　　另外，试点方案进一步明确了国家级有线电视网络公司的组建事宜，要求由广电总局牵头，会同中央宣传部、发改委、财政部等抓紧制定组建方案。同时，首次将未来的国家级有线电视网络公司定性为大型国有文化企业，要求注重社会效益，确保网络信息安全和文化安全，要实现全程全网、可管可控，增强服务能力，努力提供安全优质的广播电视节目和信息服务。在政策扶持和组建方式上，将采取包括国家投入资本金在内的多种扶持政策，同时充分发挥市场机制的作用，具体采用由国家投入资本金，并吸收中央、地方广电机构出资，采取资产重组、股份制改造、增资扩股等方式整合省级有线电视网络公司，共同组建国家级有线电视网络公司。

　　应该说，试点方案在双向进入业务方面体现出的非对称性是广电和电信双方相互妥协，以及广电总局利用了多方资源并相对强势的结果。

　　试点形势预期

　　试点方案的出台意味着三网融合进入实质性推进阶段，关于试点的未来进展形势，可以预期的是：试点将以城市为主并将分批进行；试点方案及其进展受限于部门间协商程度；基于行业利益最大化的部门间博弈将在试点期间一直存在；不同试点地区的试点形式和运行方式可能不尽相同；试点结果受利益格局制约；相关政策将根据试点情况调整。此外，还要分析一下分业监管与国家级有线电视网络公司的组建问题。

　　试点方案突出强调了分业监管问题，可见现行管理体制在试点期内基本不会改变。试点方案同时也突出强调了集成播控平台的建设管理问题，相当于再次强调了广电总局的行政管理权，也就是说在部门间的博弈中，广电抢到了一些先机。此外，对电信运营商来说，谁获得IPTV经营权，谁才可以被认为具有真正的全业务，但这次试点方案要求每个试点地区只能由一家电信企业经营IPTV，这一排他性要求，实际上是人为地从政策上造成了三大电信运营商之间的竞争，有利于广电总局的行政和管控。总之，可以预计，在三网融合试点期间，考虑到有线网络和电信运营商经营规模上客观的不对称性，广电总局不但对IPTV业务，而且对其他开放的广电业务，可能都将采取比较强硬的管控措施，这对于保障和维护广电企业的利益具有重要意义。

　　关于国家级有线电视网络公司的组建，试点方案中的最大变化是将其定性为大型国有文化企业，同时明确由广电总局牵头制定组建方案，将由国家投入资本金，并吸收中央、地方广电机构出资，采取资产重组、股份制改造、增资扩股等方式整合省级有线电视网络公司，共同组建国家级有线电视网络公司。由此可见，这一主体将作为文化企业得到国家的多种政策扶持，并成为能较全面开展三网融合业务的第四大运营商。同时，目前看来，以中国有线为基础组建国家级有线电视网络公司的可能性已经越来越小，最有可能的将是由国家注资重新成立一个新的主体，再通过重组、扩股等方式来整合全国各省级网络公司，各省网公司将成为其下属子公司。国家级有线电视网络公司的组建是试点阶段的重要工作，预计各地开始试点后即可提上日程，而最终可能要到2012年才能完成组建。但国家级有线电视网络公司要实现统一规划、统一建设、统一运营、统一管理，这将需要更长的时间。

　　倾斜的名单

　　三网融合试点方案要求试点地市应具备的条件是：具有较好的网络基础和技术基础、较好的市场基础、较强的组织能力、完善的安全保障能力，符合这些条件的地市应该都有入选的可能。据悉，有超过25个自认为符合条件的地市提交了试点申请，但最终首批入选的地市只有12个。首批试点地市名单具有以下几个特点：

　　1． 入选地市位于沿海及经济发达地区的有8个，中西部地区也得到了适当兼顾，但数量较少，西南仅有绵阳、西北则没有；

　　2． 入选地市的数字电视整体转换情况较好、网络基础较好，绝大部分地市的有线网络双向改造程度较高，市场化程度也相对较高，当地有线运营商实力较强；

　　3． 入选城市基本都是广电NGB试点名单里的城市，未列入NGB试点的城市仅哈尔滨和绵阳；

　　4． 名单注重入选地市相关产业的发展情况，意外入选的几个地市的三网融合相关产业都较发达，如青岛有海信和海尔、绵阳有长虹和九洲；

　　5． 多数入选地市已有IPTV试点业务和经验，完全没有IPTV业务的只有北京和青岛，少数地市的IPTV业务已形成一定规模，如上海。

　　总的来看，第一批试点地市名单更倾向于从广电角度进行遴选。这一推断的理由，首先是入选地市的广电都具备较好的基础和条件，有线运营商实力较强的地市基本都被选中；其次是除上海等少数地市外，从全国范围来看，大部分入选地市并不是IPTV很强或准备很充分的那类地区。由此说明，广电在这次名单确定过程中相对比较强势，当然，地方政府也在其中起了不小作用。

　　对照此前多数专家的预测，首批三网融合试点地市大多数在意料之中，而北京、绵阳、湖南长株潭的出现则在意料之外。其中的缘由，大概是由于三网融合试点的博弈已不仅限于行业主管部门之间，一些地方政府和经济实体也参与到了其中，情况愈加复杂。下面简要分析一下几个意外入选地市的情况：

　　（1）四川省绵阳市

　　绵阳市是西部地区惟一入选的城市。此前普遍预计的是重庆和成都市，绵阳的入选实出大家的意料之外。绵阳是四川省第二大城市、国家级科技城，有长虹、九洲等大型电子信息企业。绵阳的入选，除有线网络本身的基础不错外，应该说还与当地的三网融合相关产业发展程度和当地政府的支持有密切关系，试点有利于推动当地整个产业群的发展。

　　（2）湖南省长株潭

　　湖南长株潭地区的市场化程度相比于北京等地市是比较弱的，但在联合申报情况下仍取得了入围，推测其原因：其一可能是地方政府的支持；其二可能是电广传媒数字化改造进展比较快；其三是电信IPTV已开始起步，并有加快发展之势；其四可能与工信部支持将长株潭地区打造成全国两型社会发展典型示范区有关。

　　（3）北京市

　　北京之所以在此前的预测名单之外，是因为业界普遍认为北京既未完成双向化改造、也未开展过IPTV，而且以往选择首都进行试点的情况不多。分析北京入选的可能原因：一是地方政府的大力支持，北京已将文化创意产业作为支柱产业，参与三网融合试点将有利于北京经济和文化的进一步提升；二是北京的有线网络质量和消费水平均位居国内前列；三是歌华有线的业务已拓展到内容领域，还有进一步跨媒体整合的可能，并且北京广播电视台目前已成为歌华有线的控股股东，台网合一将有利于有线网络参与三网融合竞争。此外，歌华有线原董事长调任北京市委宣传部，其特殊经历将使歌华在三网融合中处于比较有利的位置。

　　三网融合首批试点地市名单出台后，国家层面的政策已基本形成系统，政策的落地需要实施来完成。获得试点资格的地市，将陆续出台本地政策，预计总体上将会更利好于参与试点的有线运营商。但是，我们也应该看到，政策毕竟不是法规，调整的可能性比法规大得多，而且，目前国家层面的政策上，一些根本问题并未解决，如有线网络发展的体制问题、巨额改造和整合资金的来源问题等。政府扶助是有限的，有线运营商仍将持续面对多方面的压力。最后的结果怎样，关键在于政府如何推动，参与试点的广电和电信双方各自如何努力，以及消费者更愿意投票给谁。