珠三角身陷行政壁垒丛林 一体化推进难度大

　　虽然三大经济圈建设硕果累累，但是珠三角一体化中的深层次矛盾与问题并未真正触及核心。必须看到，地方行政壁垒正是制约珠三角一体化的主要因素。特别是在跨界产业布局调整、环境保护与治理等问题上。由于这些深层次问题涉及财政体制和地方利益，协调推进难度大。

　　“最后一公里”处的突围

　　从5月13日开始，珠海、中山公交一卡通率先在珠海、中山的5条公交线路试点运行。在这些跨境线路上，两市居民持本地公交卡，可以在贴有“珠中一卡通”标识的公交车上实现刷卡乘车互认，刷卡消费优惠额度按车辆归属地的普通卡执行。

　　到5月底，公交卡互通的范围将推广到珠中之间的13条跨境公交线路；今后，“珠中一卡通”逐步扩大至珠中所有公交营运车辆及其他领域，并进一步实施优惠卡的刷卡互认。

　　除了珠中公交卡互通，两地还在与澳门等其他周边城市的相关部门协商，希望尽快实现珠中江、珠港澳公交IC卡的互联互通。

　　上述景象作为珠三角一体化进程的一部分，发生在珠海、中山、江门3个城市间互联互通中，大背景是珠三角一体化的加速。

　　自2009年4月17日珠中江区域紧密合作第一次联席会议召开以来，短短一年间三市已在交通、旅游、环境保护、教育、农业等领域签署“同城化”合作协议20多项。公交互通、公积金互贷、医保跨市、三地年票互认等方面的措施正全面落实，给三地市民的生活带来了很多实惠。

　　事实上，珠中江三地市民所期待的“一体化同城生活”，通过一年时间的实践，已经真实上演。

　　对于整个珠三角地区，一年半前开始实施的《珠三角发展纲要》是从交通开始突破的。

　　尽管珠三角早已是高速公路最为密集发达的地区，但是“断头路”现象却比比皆是。为推进珠三角一体化，各地政府首先做的事情就集中于城际交通，如撤销收费站、调整收费标准等，其中广佛肇收费标准已进行调整，珠中江、深莞惠也在逐步进行调整。

　　到目前，广东方面已统筹规划建设珠三角城际轨道交通、高速公路等区域快速通道网络，以推动城际轨道交通同城化发展，并着力构建珠三角统一、快速、便捷的综合交通运输体系。根据修编完成的《珠江三角洲地区城际轨道交通规划》，广珠、广佛肇、穗莞深、广惠城际轨道、广佛城际轨道环线、广深港客运专线等轨道交通建设正加快推进。

　　打通高速公路中的“断头路”，推进国道省道“瓶颈”路段改造，推进珠三角地区毗邻市公共交通互联互通，正是珠三角一体化在交通基础设施方面“最后一公里”处的攻坚，无缝连接尚需时日，而突围指日可待。

　　三大经济圈交出首份答卷

　　为贯彻实施《规划纲要》，广东提出了三步走战略，即一年开好局，四年大发展，十年大跨越。珠三角区域一体化的核心是打造“广佛肇”、“深莞惠”、“珠中江”三个经济圈。

　　据了解，《规划纲要》实施一年来，珠三角地区经济社会全面发展，改革不断深入。2009年珠三角地区GDP达32105亿元，同比增长9.4%；人均GDP达67321元，同比增长9%，超过目标值3.3个百分点；城镇化水平达80.29%，超过目标值0.19个百分点。28项考核指标全部完成目标任务，其中20项超额完成；在广东省列出的73个重大项目中，已有42个开工建设，14个取得实质性进展，17个项目正抓紧推进前期工作；相关规划、配套政策及时制定出台。

　　记者注意到，在广东省日前召开的珠三角贯彻落实《规划纲要》工作会议上，不是9个城市一一汇报各自城市的落实情况，而是广佛肇、深莞惠、珠中江三大经济圈的牵头城市官员“代表汇报”。

　　这种反常规的形式，凸显的其实就是广东省珠三角一体化的实现路径：广佛肇、深莞惠、珠中江三大经济圈要首先一体化。在2009年上半年，广东省委、省政府就明确了三大经济圈的格局，使珠三角的一体化路径更为清晰。

　　面对开局良好成效初见的成绩单，广东再次明确了三大城市圈的定位。

　　广佛肇经济圈，要在进一步完善中心城市功能和增强产业整体实力的基础上，形成以广州为核心，多中心、梯度式的组合式发展格局；深莞惠经济圈要优化人口结构，提高土地利用效率，提升城市综合服务水平，促进要素集聚和集约化的发展，提高核心竞争力和辐射带动力，形成以深圳为核心，东莞、惠州为节点，重要发展廊道为依托的多中心鼎足发展格局；珠中江经济圈要提高产业和人口的集聚能力，增强要素集聚和生产服务功能，优化城镇体系和产业布局，形成以珠海为核心，多中心竞合深入的空间格局。

　　广东省长黄华华强调，要强化广州、深圳和珠海作为牵头城市的责任意识和使命意识，在推动一体化的过程中，切实发挥示范、辐射和带动作用。

　　一年开好局的任务完成了，“四年大发展”接踵而来。广东高层提出，必须围绕加快转变经济发展方式这一核心，全面部署、重点推进。目标是力争到2012年珠三角地区基本实现基础设施一体化，初步实现区域经济一体化，到2020年实现区域经济一体化和基本公共服务均等化，实现区域内经济全面融合，各种资源优化配置，发展格局科学合理，竞争力和辐射力进一步加强。

　　广东省委书记汪洋指出，衡量“四年大发展”的成果，不仅要看珠三角地区有没有涌现一批“单打冠军”，更重要的是看整个珠三角地区有没有打造成“团体冠军”。

　　作为当前推进珠三角一体化工作的重中之重，广东省政府刚刚通过了“珠三角地区基础设施建设等五个一体化规划”。提出继续以广佛同城化为示范，以基础设施一体化为突破口，扎实推进三大经济圈深度合作，努力推动珠三角地区从“城市经济”向“区域经济”发展、从城市“单打独斗”向“协同作战”转变。

　　该规划还列出了珠三角地区未来产业发展方向和重点，包括现代服务业、先进制造业、高技术产业、优势传统产业和现代农业等五大领域和30个产业的“530”产业体系，明确要按照“引导增量、优化存量”的思路，培育发展新兴产业，优化提升现有产业，整合优势产业，构造珠江口东岸的知识密集型产业带、珠江口西岸的技术密集型产业带、珠三角沿海的生态环保型重化产业带，形成“A”字形产业空间总体布局。

　　另外，珠三角要大力推进构建低碳生态化、高效能、高品质的城乡规划建设模式、统筹建设产业环境调控等体系，逐步推进各市之间基本公共服务制度和机制的对接。

　　行政区划成为拦路石

　　珠三角一体化虽然硕果累累，但是珠三角一体化中深层次的矛盾并未真正触及，也就是说，珠三角一体化路程尚未达到核心地带。

　　经济圈城市间的“断头路”打通了，城际轨道开工了。然而“一河之隔就要算长途，话费一下子就翻了近3倍”的城际割裂，跨市医疗不能使用医保卡的难处，道路收费不统一等等，事实上抵消着“同城化”的努力。不能否认的是，不仅有同城“不同”的限制，而且珠三角九市也是层层设卡，画地为牢的问题相当突出。

　　三个经济圈代表城市官员在分析目前区域一体化面临的现实困境时，对此毫不讳言：

　　在广佛肇经济圈，首先是经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等方面的整合和对接难度大；其次，行政区划壁垒虽有所弱化，但未完全打破，区域内资金、技术、人才、信息等要素流动有待进一步加强；再次，惠及民生的公共事务和社会管理合作仍须进一步深化，卫生资源共享、就业合作力度还要加大。

　　珠中江经济圈同样面临一体化进程偏慢的问题。虽然已经签订了25项专项协议，但由于各市情况不同，需协调的工作较多，具体工作推进步履缓慢。另外，珠中江总体经济发展水平远远落后于广佛肇和深莞惠经济圈；珠海作为核心城市，GDP却落后于中山、江门，其辐射带动功能偏弱。

　　深莞惠在合作方面存在“瓶颈”和“各自为政”的问题。这包括三市在发展规划、政策标准、公共服务水平等方面的侧重点各有不同，存在重复建设、产业布局同质化以及无序竞争等问题；三市统一的区域市场体系尚未建立，未实现统一的登记监管和信息共享，在区域内人才、资本、资源跨城流动等方面还存在一定限制；三市推进一体化发展的体制机制障碍仍未完全消除，在重点事项上的推进力度不一等。

　　必须看到，地方行政壁垒正是制约珠三角一体化的主要因素。特别是在跨界产业布局调整、环境保护与治理等问题上。

　　由于这些深层次问题涉及财政体制和地方利益，协调推进难度大。

　　有专家指出，地区分权的发展模式导致了地区竞争，直接推动了中国30多年来经济的快速增长。不过，随着时间的推移，这也在相当程度上形成了区域经济一体化的重大阻碍。

　　目前，我国存在的区域经济发展不协调、重复建设、产业雷同、地方保护、不良竞争、盲目投资上项目、片面追求GDP，资源环境过度消耗，经济发展方式粗放，也与这种制度安排有很大关系。

　　珠三角不同程度上存在这些问题，对于珠三角九市，由于行政管理体制局限和局部利益驱动等原因，产业雷同、同质竞争、重复建设等现象并不鲜见。

　　可以说，行政区划形成的篱笆，阻碍了区域资源要素的合理流动和优化配置，影响了珠三角的整体竞争力。城市群范围内，所有的城市不再是区域经济的中心，只能作为功能性的城市，功能性的每个城市只能承担一定的功能，没有合作的话，城市的发展会受到影响，没有腹地就缺乏支撑，因此未来可持续性就有问题。

　　国家发改委土地开发和地区经济研究所副所长肖金成指出，只有合作才能突破地方的利益壁垒。对于珠三角而言，合作有现实性和迫切性。珠三角是城市群，而且每个城市没有自己的势力范围，腹地是共同的，因此一定要合作才可以共同发展。