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日本应急管理信息系统建设模式及借鉴
作为仅次于美国的世界第二大经济体，为了应对各种可能的突发公共事件，日本各级政府采取了各种行之有效的措施，比如完善相关的立法，修建水库和整治堤防，对建筑物进行抗震处理，建立危机管理体制等，都取得了理想的成效。
十分值得关注的是，日本在突发公共事件应急信息化发展方面，不仅建立起了完善的应急信息化基础设施，而且，在长期的应急实践中，积累起了丰富的利用现代信息技术实现高效应急管理的经验，为我国各级政府学习和借鉴提供了宝贵的财富。
一、防灾通讯网络
在突发公共事件应急信息化发展方面，日本政府从应急信息化基础设施抓起，建立起覆盖全国，功能完善、技术先进的防灾通讯网络。
在经历了"阪神大地震"的浩劫后，日本政府深刻地认识到，防灾信息化建设在应急过程中的极端重要性。为了准确、迅速地收集、处理、分析、传递有关灾害信息，更有效地实施灾害预防、灾害应急以及灾后重建，日本政府于1996年5月11日正式设立内阁信息中心，以24 小时全天候编制，负责迅速搜集与传达灾害相关的信息，并把防灾通讯网络的建设作为一项重要任务。
目前，日本政府基本建立起了现今发达、完善的防灾通讯网络体系，包括：以政府各职能部门为主，由固定通讯线路（包括影像传输线路）、卫星通讯线路和移动通讯线路组成的"中央防灾无线网"；以全国消防机构为主的"消防防灾无线网"；以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市町村的"防灾行政无线网"；以及在应急过程中实现互联互通的防灾相互通讯用无线网等。此外，还建立起各种专业类型的通讯网，包括水防通讯网、紧急联络通讯网、警用通讯网、防卫用通讯网、海上保安用通讯网以及气象用通讯网等。
二、专用无线通讯网
由于自然地理的原因，加上无线通信技术的广泛普及，日本的防灾通讯网络基本依托无线通信技术。专门用于灾害对策的无线通讯网络包括中央防灾无线网、消防防灾无线网、都道府县防灾行政无线网以及市町村防灾行政无线网等。
1、中央防灾无线网
"中央防灾无线网"是日本防灾通讯网的"骨架网"。它的建设目的在于：当发生大规模灾害时，或因电信运营商者线路中断，或因民众纷纷拨打查询电话而造成通信线路拥塞，甚至通信瘫痪时，则以这一网络接收与传输紧急灾害对策总部、总理官邸、指定行政机关以及指定公共机关等的灾害数据。中央防灾无线网由固定通信线路（包含影像传输线路）、卫星通信线路、移动通信线路所构成。
2、消防防灾无线网
消防防灾无线网属于连接消防署与都道府县的无线网。这一无线网由地面系统与卫星系统所构成：（1）地面系统。以电话或传真通报全国都道府县之外，也用于收集与传达灾害信息。（2）卫星系统(地区卫星通信网路)。这是连接消防署及全国约4200个地方公共团体的卫星通信网路，以电话或传真通报都道府县和市町村及消防总部，还可用于个别通信以收集与传达灾害信息(包括影像信息)，并可充实防灾通信体制，以弥补地面系统功能的不足。
3、防灾行政无线网
防灾行政无线网分为都道府县和市町村两级，用于连接都道府县和市町村与指定行政机关及其有关防灾当局之间的通信，以收集和传递相关的灾害信息。
目前市町村级的防灾行政无线网已延伸到街区一级，通过这一系统，政府可以把各种灾害信息及时传递给家庭、学校、医院等机构，成为灾害发生时重要的通信渠道和手段。
4、防灾相互通讯网
为解决出现地震、飓风等大规模灾害的现场通信问题，日本政府专门建成了"防灾相互通讯网"，可以在现场迅速让警察署、海上保安厅、国土交通厅、消防厅等各防灾相关机关彼此交换各种现场救灾信息，以更有效、更有针对性地进行灾害的救援和指挥。
目前，这一系统已被引至日本的各个地方公共团体、电力公司、铁路公司等。
三、现代信息通信技术的应用
日本是世界上信息通信技术最为发达的国家之一，信息通信技术在突发公共事件应急中的应用方面同样在了国际的前列。
1、移动通信技术的应用
日本是世界移动通信应用的大国，手机普及率非常高。日本SGI等公司开发出一种在自然灾害发生后确认人身安全的系统，这一系统的功能由可以上网并带有全球定位功能的手机来实现。中央和地方救灾总部通过网络向手机的主人发送确认是否安全的电子邮件，手机主人根据提问用手机邮件回复。这样，在救灾总部的信息终端上就会显示每一个受害者的位置和基本的状况，对做好灾害紧急救助工作十分有帮助。
2、无线射频识别技术的应用
无线射频识别技术在日本的应用已较为广泛，在防灾救灾中的应用也较为成熟。譬如，在发生灾害时，在避难的道路路面上贴上无线射频识别标签，避难者通过便携装置可以清楚地知道安全避难场所的具体位置；又如，如果有人被埋在废墟堆里不能动弹或呼救的话，内置无线射频识别标签的手机会告诉搜救人员被埋者所处的具体位置，使搜救者能以最快的速度展开营救。
此外，无线射频识别标签还可以实现人和物、人和场所的对话。在救援物资上贴上这种标签，就可以把握救援物资的数量，根据每个避难所的人数发放物资，尽可能地做到合理分配。还有一个重要的应用是，当无法辨认伤员或死者的身份时，可以通过其身上携带的无线射频识别标签获得相关的信息，以准确地判别身份。这一点，在重大灾害应对处理时有着重要的作用。
3、临时无线基站的应用
当出现强烈地震、海啸等严重自然灾害时，无线基站很容易遭到破坏，从而使移动通信系统处于瘫痪状态。为了在紧急状态下仍能发挥移动通信的作用，日本的相关公司开发出了可由摩托车运载，能充当临时无线基站的无线通信装置，解决移动通信的信号传输问题。
这种"基站"可以接受受害者的手机信号，确认他们的安全情况，并把相关情况通过这一装置传递给急救车上的救护人员。这种装置用充电电池可以连续工作4小时，而且摩托车可为充电电池充电，电波传输范围直径可达1公里，基本能满足现场通信的迫切需要。
4、网络技术的应用
在地震发生前迅速作出预报，对采取有效应对措施意义十分重要。日本气象厅已开始利用网络技术实现"紧急地震迅速预报"，以减轻受灾程度。具体说来，就是把家庭和办公室的家电产品、房门等和因特网连接起来，由电脑自动控制，当地震计捕捉到震源的纵波以后，可在3－5秒后发布紧急预报，系统接到紧急地震迅速预报以后，能即刻自动切断火源。一般来说，离震源数十公里至上百公里的地方地震横波大约30秒左右才到。这样，在地震发生前的30秒内离震源较远的地方可提前采取对策，从而可以有效减轻由地震造成的损失。目前，这一系统正在全国范围内推广应用。
与此同时，网络技术在建筑物减震方面也开始一显身手。日本大成建设公司正尝试应用网络技术最大限度地减少地震给建筑物造成的损坏。他们在建筑物楼顶或离大楼较近的地方安装感知器，在建筑物和地面之间安装被称为"调节器"的伸缩装置和橡胶等。当感知器一感知到地震引起的建筑物摇晃，便通过网络直接把详细数据传输给计算机，计算机根据摇晃程度控制通往"调节器"的电流，调整伸缩程度，减轻大楼的摇晃程度，从而对建筑物起到减震作用。
另外，应用网络技术的救助机器人也已在各种灾害救助中发挥越来越重要的作用。比如利用飞行机器人搭载全球定位系统，制成无人监测台风和地震灾害的系统，可有效预测风灾和震灾。今后，能够接受救灾总部指挥，能与救助者进行通信联络的新型机器人，将会在地面、空中和室内的救灾中发挥越来越重要的作用。
四、突发公共事件应急信息化建设的成效
日本政府在最近十来年中大力度地推进突发公共事件应急信息化的建设，所取得的成效是十分显著的，这点可从政府在发生于1995年的阪神大地震以及2003年的本州岛东北地区地震所作出的不同反应得到印证。
1、阪神大地震的教训
阪神大地震于1995年1月17日清晨5时46分发生。35分钟后，气象厅才给国土厅发出神户6级地震的传真（后改为7级），等到国土厅的人看到这份传真时，地震已经过去1个多小时。当国土厅的报告送达首相官邸时已经是地震后5小时了。首相官邸在灾难的危急关头成了"信息的空白地带"，也就根本谈不上如何发挥政府中枢决策指挥机构的功能了。
因为信息不通畅造成的后果十分严重，不仅内阁安全保障室在紧急关头未能及时有效地发挥中央政府应急管理中枢机构的作用，而且日本政府反应迟钝，措施不当，把7级大地震当作一般的灾害来处理，最终导致6000多人死亡及失踪，受伤人数高达4万多，房屋损坏近25万幢，是日本自1923年关东大地震以来受灾损失最大的一次，引起了公众舆论的强烈指责。
2、本州岛地震的成效
2003年5月26日傍晚，本州岛东北地区发生里氏7级地震。由于准备就绪，一系列的应对措施开始启动：地震一发生，一系列可能受地震灾害影响的相关活动随即停止：北地区新干线列车自动停止运行；东北电力公司建在宫城县女川和牡鹿两町交界处的核发电站正在运转的发电机自动关机；灾情严重的岩手县和宫城县内的水泥、炼油、造纸等工厂生产线自动停止运转；东北地区乃至关东地区的家庭煤气在自控仪的作用下自动关闭。
地震发生1-2分钟后，电视画面随机出现东北地区发生地震的消息，从电视台预先架在楼顶的摄像机拍下的录像可见震中城镇大片房屋摇晃，从直升机转播可见仙台市一栋小楼起火；警察厅和岩手、宫城、山形等县警察总部启动灾害警备对策总部，从地方警察机构收集灾害信息；防卫厅启动对策总部，按预案要求，了解和掌握情况；陆上自卫队东北方面总参谋部进入非常状态，并派人到灾区。
地震发生6分钟后，首相官邸危机管理中心就迅速成立了地震对策室；召开了政府各部门主要负责人参加的紧急会议，决定由地震对策室收集相关信息；内阁府、国土交通厅、海上保安厅、总务厅等启动对策室或联络室。
地震发生10多分钟后，宫城县警察总部的摄像直升机已向首相官邸传送在空中摄影的灾区图像了。
震后21分钟，驻扎在山形县东根市的日本航空自卫队第6飞行队和驻扎青林县八户市的第9飞行队等所属的14架直升机出动，前往震区观察事态；第9飞行队所属的直升机发现岩手县二户市发生火灾。
震后1.5小时，日本内阁负责防灾的大臣在首相宫邸举行记者招待会，宣布政府对这次地震判断：有一些损失，但规模不大，暂不必启动中央灾害对策总部。
震后2小时，日本防卫厅长召集各局局长举行紧急会议，研究收集的震情和应采取的对策。
与阪神大地震相比，日本政府对本州岛地震的反应极为迅速，应对十分有效，造成的损害较为轻微，总共有145人受伤，450座房屋遭受程度不同的损坏，充分显示了现代化的应急通讯信息系统在突发公共事件应急中所发挥的显著作用。
日本是一个面临突发公共事件威胁严重的国家，也是世界上应急管理最富成效的国家之一，以至于我国的台湾省基本"照搬"了它的应急管理体系。日本的应急信息化建设从完善基础设施建设入手，充分应用各种先进的信息通信技术，构筑起了高效、严密、适合实际国情的应急信息化体系，它的经验和做法，对我们更好地把握应急信息化发展的方向和趋势，加快应急信息化发展的建设步伐不无裨益。
（本文为江苏省信息化工作领导小组 "江苏省突发公共事件应急指挥系统建设项目可行性研究及建设方案"项目阶段性成果）
