行政权力边界：电子标签标准制订权力属于谁？

对于一个国家和主管部门，推广一个现代化的管理方法关键是权力的归属问题，标准制定需要强调国家利益最大化原则。

　　EPC global：非营利民间组织？

　　2004年4月22日，国家标准化管理委员会主办的EPC global China成立暨2004年中国EPC与物联网高层论坛在北京召开，EPC global主席Margaret Fitzgerald亲自到会。 在发言中，她明确称，EPC global是国际物品编码协会和美国统一代码委员会下设的一个非营利性机构。

　　"实际上并非如此。"谢建平说，"我们了解到，EPC global其实是一个民间公司，本身是一个营利性公司，他们不但收费，而且很高，他们EPC系统成员终端用户注册申请表中有清楚规定。"

　　记者在EPC global China的网站上的"EPC系统成员终端用户注册申请"看到，对中国终端用户的收费标准，EPC global做出了这样的规定："参照发达国家（美国）和邻近地区（香港）的 EPC 收费标准，提出中国的EPC注册收费标准。对于终端用户，根据其注册资金，收费分为5个档次：注册资金50万元人民币以下收注册费5000元人民币，50万—100万（含50万）收8000元，100万—500万（含100万）12000元，500万—1000万（含500万）20000元，1000万以上（含1000万）40000元。"

　　"这么高的收费，显然与他们宣称的非营利性质不一致。"谢建平很不以为然。

　　而作为管理全国商品条码工作的中国物品编码中心，也明确表示自己是EPC global在中国境内的惟一代理。这一点也颇引起质疑。王立建认为，对于一个国家和主管部门，推广一个现代化的管理方法，这本身没有任何问题，"关键是你推广完后是否收费，如果是国家行为，并不是什么都不能收费，可以收成本费，但收费收多少，收的钱交给谁，这是很重要的。"

　　谢建平的另外一个身份是信息产业部十进制网络标准工作组组长，是网络技术专家。他认为，EPC本身实质上就是一种域名。他称自己在与国标委有关人士交流时，他们也承认这一观点。在国标委副主任王忠敏主编的一本名为《EPC与物联网》的书中对此即有清楚表述："EPC标签......是一个自动的网络服务系统，类似于域名解析服务(DNS)，DNS是将一台计算机定位到万维网上的某一具体地点的服务。"

　　谢建平认为这很重要。他在进一步研究后发现，EPC代码在物联网上应用的时候，实际上是一个三级英文域名。现在一个域名的市场价格为50-300元人民币,而EPC在中国收取的注册费却为人民币5000-40000元。

　　谢建平给记者算了一笔账：如果按中国有6000万户大小企事业单位、个体业主和具有商业行为的自然人计算，一旦全部进行EPC注册收费，即便每年平均收取1万元人民币，中国的代理商每年就会收取人民币6000亿元，如果按照国际惯例代理商只得20%的利益，那么每年就将是1200亿元人民币。

　　相对于EPC的高额收费，NPC的收费标准低廉得多。国标委在2003年3月25日给国家发改委的《关于申请核定全国产品与服务统一标识注册收费标准的函》中，明确"以不赢利为目的，按照补偿维护成本的原则适当收取费用"，收费标准为商品服务代码费80元/码，维护费每年每码40元。

　　对于国标委和物码中心现在的做法，中国药学会有关负责人在采访中也颇有看法。他告诉《商务周刊》，2001—2003年，中国药学会一直要求物码中心给他们一个码段，但物码中心不肯，要求药监局必须纳入物码中心的赋码体系。

　　"物码中心让药监局代药品企业填写自愿参加条码的表，填完后还要收费，收钱并将钱上缴给物码中心，然后再由物码中心与药监局分利，这是第一笔钱。此后两年，又开始每一年每个企业还要交2000元的维护费，这钱交给物码中心的地方管理机构，由这些地方管理机构与地方药监局分利。"这位负责人很疑惑，"在管理上，药监局实质是一个物码中心的代理部门，这与国务院赋予药监局的职能不符。我们对药品编码的原则是免费但强制执行的。"

　　在NPC开始推广之初，中标公司也确定，凡是国家政府部门使用中央数据库及政府要求强制性赋码的行业，均不收费。

　　实际上，NPC与条形码和EPC在中国都是代理制，但区别在于，条形码及EPC的代理机构在质监局体制内，由物码中心负责管理，各地质监局都有一个管理代理机构，而NPC的代理机构则全部不在质监系统，也即是说，NPC的收费与质监系统是分开的。

　　谢建平曾经多次在与中国物品编码中心的有关人士交流过程中问起代理费的具体分配情况，但他们对此问题都拒绝透露。记者在采访编码中心技术部主任李建辉时也问到这个问题，她却告诉《商务周刊》，中国物品编码中心在代理EPC的过程中，并不存在代理费，物码中心收取的所有注册费会全部留在国内，EPC global每年的支出费用是根据年底的总支出，向各国的编码机构按比例收取的，但具体数目不得而知。

　　权力的归属问题

　　2004年6月，国标委发布了标委办函（2004）66号《关于邀请参加物联网和产品电子代码（EPC）标准化管理指导组的通知》。

　　8月12日，信息产业部向国标委发出了一份特急函。这份信息产业部办公厅信办科函（2004）122号《关于成立物联网和产品电子代码（EPC）标准化管理指导组的意见》的特急函，向国家标准化管理委员会表达了以下意见：

　　"一，EPC是由美国EPC global公司基于RFID之上推出的一种识别体系和技术规范......RFID不仅广泛应用于提高物流效率的识别，更广泛地应用于制造业的过程控制、公共服务和社会信息化的识别与管理。由此可见，将规范化工作建立在美国EPC global的识别体系和技术规范之上的话，不仅会给我国的政治、经济、企业和个人带来严重的信息安全隐患，同时EPC中所含的知识产权问题，也将会给我国信息产业的发展带来难以避开的桎梏。

　　"二，物联网的概念和EPC的体系，都是属于信息化建设的范畴，不可能孤立于信息产业发展和网络基础设施建设之外去考虑。《通知》提及的自动识别技术，特别是射频识别技术，其核心在于得到芯片、计算机、信息处理和软件技术与产业发展的支撑，在于国家对网络和射频资源的有效利用与监管。鉴于此，除现行的国家条形编码标准化工作外，有关信息技术识别的标准化工作，应按照国务院的分工由信息产业部为主负责，并在你委的统一领导下加强标准化工作与产业发展的结合。"

　　显然，双方在信息识别标准制订和规范化推广的权力归属上，出现了严重分歧。

　　对于国标委和其下的中国物品编码中心来说，在产品与服务统一标识代码的权力是有其行政权力来源和历史传统渊源的。这包括1988年国务院对中国国家标准化管理委员会的授权、中国物品编码中心的成立和加入国际物品编码协会（EAN）以及EPC global的历史沿革。

　　对于目前的纷争，谢建平认为，NPC也好，EPC也好，首先要确定几个问题，一是产权(包含知识专权和编码资源产权)是谁的，二是由谁控制，第三是由谁来管理。李建辉认为，EPC是一个全球开放系统，不存在知识产权问题。但谢建平却告诉记者，关于知识产权，EPC从来没放弃过，保留了专利权人实施其专利服务的收费权力。

　　"我只能说，在这么大的一个经济利益面前，美国人不会不动心，但具体怎么回事，我不好说，但从近期的一系列事情看，确实很反常。"谢建平说。

　　他提及的一个事例是，美国已经邀请包括王立建在内的中国一批电子标签专家，去美国参加5月底、6月初的一个无线电频率识别标准研讨会。谢建平告诉《商务周刊》，5月2日，王立建专门就此事给他来了个电话，想听听他的看法。

　　谢认为，现在整个无线电频率各国都在进行管制，如果这个研讨会仅是对无线电频率进行划分及对划分的频率研讨用途的话，那么我国主要由信息产业部主管，所以出席的代表应是无线电频率划分专家，而且必须根据我国已经划定的频率，来决定哪一段频率用于物品及商品编码识别，且应有军用、民用及政府保密用途的划分。

　　王立建进一步解释说，我国如果使用EPC，则需要由美国指定频率，从目前来看，EPC的应用频率主要是在860HZ-960HZ之间，这一频段在我国基本上属于移动、数字集群、立体声广播等行业使用，频段资源非常紧张，虽然有专家提出可以共频使用，这在技术上不是不可以，但非常复杂，更主要的是有可能对这些基础设施造成干扰，带来严重后果甚至经济损失。

　　在产品与服务统一标识代码应用电子标签管理上，王立建认为要涉及到两个方面，一是编码，二是频率。频率发射归口信息产业部管理，这确定无疑；传统编码管理归口中国物品编码中心，也是一直的传统。但问题是，"在网络时代，当编码上网以后，实际上编码就不再是原来意义上的编码了，它就成了一种域名，这一点很清楚；而如果是一个平面体，永远不上网，那就是传统意义上的编码，这点也很清楚了。"谢建平认为，关键是从技术上是否承认电子编码是域名，这点弄清楚了，那么管理权归属问题也就很容易弄清楚——按照我国域名管理方法，域名管理归口信息产业部。

　　所以谢建平建议，为了减少矛盾，可将产品电子代码完全划归到域名体系，但这需要争取国家信息化办公室及其他相关部门的支持，并协调各方利益。

　　行政权力是否适当

　　在电子标签的标准争议中，除了跨部门的权力争夺外，还存在对行政权力是否使用适当的争议。

　　2002年北京鑫科运通公司与中国标准研究中心的合作协议中规定，在公司组织机构部分，股东会为公司最高权力机构，公司设董事会，成员为7人，其中中国标准研究中心委派2人，鑫科运通公司委派2人，东方捷码1人，独立董事2人。

　　然而其后，各方发起人却拟定了一份某些条款违反《公司法》相关规定的公司章程。该公司章程第18条称，公司设董事会，成员为5人，代表中国标准研究中心有两人，代表东方捷码公司一人，另外两人为北京鑫科运通公司代表，实际上两家具有国资性质的股东方在董事会占多数。但依据《公司法》第四十五条规定，两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表，董事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。但这些都没有体现在章程中。

　　李西平称，这是应中国标准研究中心的要求。他解释说："我们当时认可这种作法，是想双方对主流业务发展方向是一致的，既然是官督民办模式，由代表标准研究院国有背景的股东代表和董事控制公司董事会也无所谓。"但这种设置为中标公司今天的命运埋下了伏笔。

　　公司成立之初，标准研究中心的主管单位国家标准委对中标公司监事会非常重视，派国标委主任助理宿忠民担任中标公司监事会主席。"从国标委内部看，宿忠民的行政级别是高于董事长房庆的，那时监事会的作用很大。"李西平说，但2004年国标委44号文下发后不久，宿忠民的监事会主席职务被国标委党委免去。此后，监事会主席职位一直空缺。

　　另外，《公司法》与中标公司章程均规定，股东会会议分为定期会议和临时会议。定期会议应当按照公司章程的规定按时召开。代表1/4以上表决权的股东，1/3以上董事或者监事，可以提议召开临时会议。中标公司章程具体规定定期股东会每半年召开一次。但李西平和贺来毅称，从2004年起，中标公司的国有股东方4次拒绝召开股东会。

　　采访中，中标公司大股东代表对本刊表示，主管部门以行政文件否认现行法规的做法，也是典型的政府部门"权大于法"行为。据本刊了解，从2004年5月开始，国标委下发的与中标公司的一些文件中确有文件内容与法规相悖之处。比如国标委办（2004）60号文称："中标公司在运行中，个别代理机构出现超越权限，夸大范围，对部分地方条码工作造成不利影响，同时许多地方质监部门也对此项工作未利用系统内的资源提出疑义。"

　　这一文件内容与2003年1月17日国家质量监督检验检疫总局发布的中华人民共和国国家标准GB 18937-2003《全国产品与服务统一代码编制规则》不符。该《规则》明确规定："本标准的全部技术内容为强制性；本标准规定了全国产品与服务统一代码规则，以使在市场中流通的每种产品与服务均拥有一个惟一不变的代码......根据国务院标准化行政主管部门的授权，本标准由全国产品与服务统一代码管理中心负责组织实施，并由其作为全国产品与服务统一代码的维护机构。任一产品生产商和服务提供商均可向该维护机构（或其分支机构和代理）提出产品与服务的赋码申请。

　　依照《规则》，在国内市场中流通的所有产品与服务均拥有一个惟一不变的NPC代码，不存在着超越权限和夸大范围的问题;任一产品生产商和服务提供商均可向该维护机构或其分支机构和代理提出赋码申请，各地质监部门对NPC标准推广工作的干扰行为，从法理上应属于违法行为。

　　一个管理机构的行政权力边界

　　其实，国家赋予国标委的权限很清楚。中国国家标准化管理委员会为国家质监总局管理的事业单位，是国务院授权的履行行政管理职能、统一管理全国标准化工作的主管机构，其职责主要有参与起草、修订国家标准化法律、法规的工作；拟定和贯彻执行国家标准化工作的方针、政策等工作。

　　但从目前所显现的事实看，国标委的下属机构也参与了创收与分成。"中国物品编码中心既不能作为本国公司的代理，更不能作为外国公司的代理，因为这很容易通过收取代理费来追求部门利益的最大化。"长期研究政府行为的北京大学政府管理学院行政法学家白智立认为，"拥有行政权力的部门，不管是政府机关还是事业单位，不能将自己‘矮化'为可以自由创收的经济实体，而忘却了原本被赋予的管理职能。"

　　他强调，国家的标准化主管部门所推行的标准化工作，是实实在在的政府行为，是以有效管理国民经济和社会生活为目标的国家管理活动，与追求利润最大化的企业行为截然不同。一旦混淆政府行为与企业行为，就可能会扭曲公共政策的初衷，最终引发的矛盾会给公众的经济、社会活动带来负面效应和混乱，也会影响我国本来已经欠缺的社会公正的建立和公共利益的实现，妨碍政府公信度的维持和提升。

　　"既然是一家国外标准公司的业务活动的开展，政府完全可以退出这一‘代理'领域。"白智立接受记者采访时说，"我国的企业足以充当外国公司的代理，‘官'不与‘民'争利，是市场经济成功的铁律。"

　　国标委曾先后下发多个文件，推广中国的NPC系统，但后来以"涉嫌违法"等未经裁定的原因撤销85号文件所授权的行政许可，白智立认为，公共政策随意性的存在，作为一种痼疾也会不时地反作用于政府行政活动的开展。他强调："我国推行市场经济已经十余年了，‘朝令夕改'的公共政策随意性不应该再持续下去。"

　　中国政府和相关领导已经多次强调了信息化和标准化工作的重要性，而随着中国越来越多地投身到世界经济循环中，标准也成为竞争的主战场。这意味着标准化的管理工作将越来越重要和艰巨。在这其中，明确划定行政权力与企业活动的界限，将国家整体利益和公共利益的最大化作为终极目标，则是权力部门依法行政的重中之重。

　　标准制定需要强调国家利益最大化原则

　　同《商务周刊》近年来所详细报道过的3G标准、高清晰度电视（HDTV）标准、WAPI标准和EVD标准等信息通信技术产业领域的重大标准竞争的故事一样，围绕电子标签的标准也涉及到EPC、NPC、RFID等深奥复杂的技术选项，充满了"国际接轨"、"国家安全"等冠冕堂皇的政治词汇，隐现出不同政府部门及其衍生企业、跨国公司及其代理机构、国有企业和民营企业等多个主体之间错综复杂的利益格局，关于标准的讨论也常常让人有云里雾里之感。技术上的复杂性让人很难判断某项标准的优与劣、某项决策的是与非，但这些故事背后的利益主线往往比较清晰。

　　中国的企业和政府都认识到技术标准在一些高技术领域所具备的影响企业竞争力、改变产业格局、从而影响国民经济发展的能力，所以我们看到，在一些重大的标准体系建设中，各国政府在国际舞台上与其本国企业协同作战——这不但可以从欧洲建立的GSM移动通信系统、欧美日三方在HDTV标准的竞争等方面所演绎的故事略见一斑，而且随着中国企业的成长、产业的发展和经济的增长，中国政府和企业也开始努力建立自己的标准体系。

　　对中国由于技术能力的提升而萌发出的制定标准的意识和确立标准的能力，一些发达国家视之为直接的威胁。在理论上，有人将中国在标准制定上做出的努力扣上"新技术民族主义"的大帽，同时美国政府则在中国采用CDMA系统、打压中国的WAPI 标准等方面赤膊上阵，威胁利诱诸多手段并用。发达国家的跨国公司更是娴熟地游说本国政府、利用行业协会力量、通过合资合作方的中方企业或其投资所在地政府等，对中国政府施加各种影响。已经披露出的故事表明，在关于WAPI标准的竞争中，美国的一个行业协会USITO是如何规划和影响与WAPI相关的不同领域的企业、不同的政府部门，而一些大企业在背后的活动也非常有效。

　　相比之下，中国政府及相关部门主导和协调重大标准的制定还处于摸索和学习阶段。政府和相关部门要面临如何在不违背国际规则的条件下保证国家利益最大化的责任，所以必须要有效协调不同部门之间、不同企业之间在影响标准形成过程中所展开的竞争。特别是跨国公司通过各种渠道与国内的部分企业、部分地方政府、甚至部分中央政府部门形成了一定的利益关系时，有关的决策复杂性更大。在如此纷繁复杂的利益格局中，我们判断有关标准决策的参照坐标只能是公共利益的最大化——在经济全球化的格局中，这13亿多人的长期利益才是我们决策的惟一标准。

　　国外政府和跨国公司已经意识到中国政府和企业的标准意识的觉醒、标准谈判能力的增强和自主制定标准的能力的提高，所以美国等发达国家和跨国企业积极制定政策措施，以应对中国的所谓"新技术民族主义"的兴起（美国商务部2004年5月份出版了"标准与竞争力"的专题研究报告）。对目前正在展开的围绕NPC、EPC的竞争，咨询公司德勤顾问公司(Deloitte & Touche LLP)去年出版的有关中国技术标准战略的专题报告中就预言到其竞争将会非常激烈（见本刊2004年11月5日第21期）。本期《商务周刊》所讲述的故事，涉及到企业治理、政府部门与其所管辖事业单位和企业、国外标准组织和行业组织在中国的代理人等复杂的关系。考虑到与NPC、EPC相关的巨大产业利益，我们相信这个故事最复杂的部分还没有完结。这对我们的政府部门和政府决策机制提出的挑战是巨大的。

　　国家标准化管理机构，应该按照国家标准法对国家标准的形成和采用进行管理。但这种管理职能的发挥，必须要建立在严格的程序和科学的规范基础上。对于那些技术复杂、对经济和社会发展影响深远的重大技术问题，国家标准化管理机构应该也必须超脱某一个部门、某一个产业领域的企业，建立科学、合理、公正的机制和程序，保证标准的形成能够充分体现国家的利益。

　　作为一般性的原则，我们认为，我们应该充分利用中国潜在市场庞大的优势，在国内立法和国际公约的约束下，积极完善国内的标准化组织体系，特别是制定严格的程序，在明确规定国内协商机制和工作程序的前提下，授权相应的组织或机构参加重大的信息通信技术产业（ICT）标准制定工作（如3G标准、HDTV标准和IP领域的标准、NPC/RFID），在标准制定中最大限度地保证国内企业和产业的利益。明确规定在等效移植的框架下，根据国内市场发展的阶段和本地特殊情况，制定保护消费者利益、保护本土企业的国内标准内容和符合性检验程序。必须严格坚持在国内销售的所有产品和服务必须满足国内标准，严格坚持对所有进口产品进行符合性认证和检验。

　　1． 确立国家在建立和批准标准这一问题上的主权地位，建立科学、合理、逐步与国际管理接轨的标准体系，包括标准的制定程序、参与范围、实施措施等。旗帜鲜明地构建以标准为基础的技术壁垒，保证国家利益的最大化。

　　2． 充分考虑产业发展的技术特点和成熟程度，考虑国内企业的产业经验和技术能力。国内制定的标准要以我国企业的产业技术能力为基础，保证国内企业能够使用国内标准自主实现产业化。不能产业化的标准背离了公共政策的意义。

　　3． 建立政府宏观政策部门、行业监管部门、标准化管理委员会、行业协会和企业之间有效互动的机制，在重大国际标准制定中以统一的声音、协调的行动和有代表性的组织，贯彻执行国家利益最大化的标准战略。

　　4． 出于鼓励ICT产业发展，有利于充分竞争、满足安全需要等目的，坚持选择、制定开放性标准体系。在相关的国际公约约束范围内，对一些重要的标准领域，坚持系统标准和关键接口（包括专属协议或专属标准）的开放性。

　　5． 对处于不同发展阶段的技术领域，采取不同的标准政策。对已经成熟的产业技术领域，在采用主流标准的同时，增加标准的局部选项以满足本地市场需要，并支持本地企业的发展。所制定的国内标准，要用较小的成本兼容现有标准，以保证产业的平稳过渡和保护消费者权益，符合技术发展趋势，对技术的升级换代没有阻碍作用。

　　6． 强调企业是技术创新的主体，推动国家创新体系的转型。通过明确的技术政策，支持企业从事研究开发，鼓励企业的技术创新。对一些重大的、产业意义较强的标准问题，国家的专项资金从支持科研机构转向支持以企业为主的"企业-科研机构（或大学）"的联合体。鼓励国内的企业建立相关的专利库，形成技术联盟。

　　7．制订或沿引相关的法律、法规，约束跨国企业利用专利、专属标准形成的垄断局面和反竞争行为，维护开放的市场竞争格局。

　　我们认为，政府职能和公共政策必须在产业的准入和管制、研究开发的组织和投入、标准引导和制定、战略联盟的扶持和培育，以及国际公约的参与和缔结等各个环节重新定位，以便在充分发挥不同经济主体的积极性和创造性的前提下，贯穿高度统一的国家意志，建立有效的标准体系，促进高技术产业的大力发展和国际竞争力的迅速提高。

　　高世楫：国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部副部长，国家信息化专家咨询委员会政策法规专委会副主任